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seminaire  

Atelier
La révision du PPR de Chamonix
volet "Avalanches"

(Essai méthodologique sur le secteur des Coverays)

 

Fred Berger, Ingénieur au Cemagref
Jean-Marc Bonino, Directeur du service urbanisme, aménagement et montagne à la mairie de Chamonix
Jérôme Liévois, Géologue au service RTM

Conformément aux propositions émises par la mission d'Inspection Générale de l'Environnement (IGE) en octobre 2000 sur le retour d'expérience de l'avalanche du 9 février 1999 à Montroc, le volet " Avalanches " du Plan de Prévention des Risques naturels (PPR) de la commune de Chamonix est mis en révision au moment ou le guide méthodologique PPR concernant cet aléa est en phase d'achèvement.

A l'initiative du Service RTM, un test est mené sur le secteur des Coverays aux enjeux réduits et sur lequel il n'y a pas eu de contentieux lors des zonages et cartographies antérieurs.

C'est ce travail qui est présenté par trois intervenants: un représentant du service instructeur, un représentant de la commune et un expert du Cemagref.

En préalable nous décrirons :
- le contexte du PPR de Chamonix
- les acteurs territoriaux
- le matériel et les sources d'informations accessibles.

Nous continuerons par la pratique mise en œuvre et enfin l'estimation du temps nécessaire.

> Ces développements seront complétés par le point de vue de la Commune de Chamonix- Mont-Blanc sur cette démarche.

1- Le contexte du PPR de Chamonix

La commune de Chamonix (10 000 hab. pour 250 km2) est considérée comme le pôle européen de la pratique de la haute-montagne. Il est de ce fait courant, voire quotidien d'avoir 40 000 à 50 000 personnes, résidants et touristes, séjournant sur les 11 km2 du fond de la vallée.
Les avalanches qui atteignent les zones urbanisées ont provoqué depuis 1902 et hors pratique de la haute-montagne la mort de 35 personnes, la destruction de 65 bâtiments dont deux hôtels et l'endommagement d'une quinzaine de véhicules sans compter les voies de communications coupées et la forêt détruite. Ce décompte a été réalisé en 2000 à partir des archives du service de Restauration des Terrains en Montagne (RTM).

La cartographie des zones susceptibles d'être touchées par les avalanches présente une chronologie de plus d'un siècle :
- La carte localisant les couloirs suivis dans le cadre de l'Enquête Permanente sur les Avalanches (EPA) dressée sur le fond dit de l'Etat Major au 1/80 000.
- Les premières cartes officieuses localisant les avalanches, utilisables pour l'urbanisme, ont été l'œuvre d'élus et d'habitants dés la fin de la seconde guerre mondiale (trois documents de 1945 à 1963).
- La Carte de Localisation Probable des Avalanches (CLPA) a été publiée par l'Institut Géographique National (IGN) et le Centre d'Etude et de Recherche sur l'Agriculture, la Forêt et l'Espace Rural (CERAFER devenu depuis le Cemagref) en 1971.
- Le Plan des Zones Exposées aux Avalanches traité comme une annexe du Plan d'Occupation des Sols (POS) a été dressé en 1975 par le service RTM puis révisé en 1982 et 1985.
- Le Plan d'Exposition aux Risques (PER) multi aléas a été étudié en 1988 et 1989 mais n'a été approuvé par le Conseil d'Etat qu'en 1992 et ceci à la suite de divergence avec la municipalité sur des limites de secteurs avalancheux.
- En juillet 1996 la commune demande une révision de ce document notamment en vue de réétudier l'inondabilité de certains secteurs ; le même mois une crue de l'Arve cause environ 100 millions de francs (15 millions €) de dégâts principalement dans le centre ville.
- En février 1999 une avalanche descendant de la montagne de Péclerey, détruit 15 chalets, ensevelit 32 résidants du hameau de Montroc dont 12 seront retrouvés morts.
- En juin 2000, à la demande du ministère de l'environnement, cinq expertises sont menées pour comparaison des résultats et étude méthodologique sur le couloir dit du Brévent qui menace le quartier des Moussoux à proximité du centre ville. Une synthèse du travail est remise en novembre 2001.
- le volet inondation et mouvements de terrain est approuvé par le préfet en mai 2002 contre l'avis de la commune. Ce document fait actuellement l'objet d'un recours contentieux auprès du tribunal administratif au nom d'un habitant.

2- Les acteurs territoriaux

Nous classerons les acteurs en présence pour l'élaboration de la révision du volet avalanches du PPR en trois grandes catégories :
- L'État au nom de qui le dossier est instruit est représenté par le préfet de la Haute-Savoie. Celui-ci désigne le RTM pour instruire le dossier en tant que service de la DDAF par convention avec l'Etat. Il faut ici noter que le maire, premier officier de police sur sa commune et signataire des documents d'urbanisme est appelé à relayer ce pouvoir une fois le dossier approuvé.

- Les experts qui font également parti du service RTM, entité spécialisée de L'Office National des Forêts (ONF) ainsi que les chercheurs du Cemagref, expert en système d'informations géographiques (SIG), en nivologie et en dynamique forestière. Les services techniques tant de la commune que du département ou de l'Etat (DDE, ONF gestion, SNCF, Météo France…) sont aussi appelés à jouer occasionnellement ce rôle ; enfin des experts privés donneront très probablement leurs avis vu la notoriété du site et les contentieux que cette démarche peut susciter.

- Les habitants représentés par le maire et son conseil municipal. La population concernée présente toutes les composantes d'une société touristique développée: guides natifs de la vallée, propriétaires fonciers par héritage ou par fortune, résidants secondaires souvent aisés, touristes amateurs de grands espaces, professionnels de l'immobilier, de la restauration ou de l'hôtellerie, anciens habitants détenteurs d'une mémoire et qui légitiment l'identité et l'authenticité de la vallée.

Tous ces acteurs doivent dialoguer tant dans la phase d'élaboration que celle d'application du PPR.

3- Le matériel disponible

Les documents utilisables sont très nombreux :
- Ce sont d'abord des photographies témoignages dont certaines remontent à la fin du XIXe siècle ; clichés de dégâts dus aux avalanches mais aussi simplement des paysages.
- Les textes, monographies, commentaires narratifs, articles de presse ou rapports officiels sur les avalanches ont également été collectés mais il est probable qu'il en existe d'autres qui sont égarés, oubliés ou perdus et que seul un travail d'historien de longue haleine impossible dans ce cadre permettrait de récupérer.
- L'ensemble des cartes thématiques dessinées depuis 1945 et énumérées au premier paragraphe servira de base de réflexion pour la nouvelle cartographie.
- Les photographies aériennes de l'IGN ou de l'Inventaire Forestier National (IFN) ainsi que l'orthophotoplan sont des documents de base indispensables à l'expert.
- Le fond topographique sera celui de l'IGN mais aussi celui de la Régie de Gestion des Données (RGD) du département de la Haute-Savoie issu d'un modèle numérique de terrain à pas de cinq mètres réalisé par photogrammétrie.
- Enfin le fond cadastral géoréférencé de la RGD servira au dessin de la carte réglementaire.

A ce matériel s'ajoutent les témoignages oraux récoltés lors de rencontres entre des habitants et les experts organisées par les services urbanisme et aménagement de la commune .


4- La pratique mise en œuvre

Il s'agit ici d'appliquer ce qui est décrit en détail dans le guide méthodologique pour la réalisation des PPR avalanches qui en cette fin d'hiver 2003 est en phase de validation par les quatre ministères concernés.
Le processus peut être résumé en sept étapes.

        1. Définir le périmètre d'étude ; celui-ci doit inclure toutes les zones sources d'aléas au-dessus d'enjeux. Dans la pratique cela correspond à l'ensemble des pentes qui surplombe la vallée en excluant les secteurs de haute-montagne indemne d'urbanisme (Mer de Glace par exemple).

        2. Réaliser la synthèse des documents d'archive et de l'historique ; c'est une phase de classement et de lecture critique à laquelle l'expert reviendra à plusieurs reprises notamment après la prospection de terrain. La rencontre d'habitants connaissant le site est ici importante.

        3. Rappel des différentes cartes antérieures et leur argumentaires lorsqu'ils existent ayant abouti au PER en vigueur.

        4. Décrire l'état et le rôle de protection de la forêt au sein de ce périmètre d'étude en s'aidant notamment de la méthode mise au point par le Cemagref à l'aide d'un système d'information géographique. Cette phase est particulièrement développée dans le cadre de la révision du PPR de Chamonix.

        5. Décrire l'avalanche de référence centennale qui déterminera les contrainte à prendre en compte pour la protection des ouvrages et constructions et l'avalanche maximale vraisemblable (AMV) qui déterminera le périmètre sur lequel seront prises les mesures d'urgence pour les seules personnes en période de risque exceptionnel et ceci pour chaque couloir en s'aidant au besoin de système de modélisation simple (type Völmy pour les connaisseurs). L'aire d'AMV recouvre systématiquement les zones décrites par l'aléa de référence centennale.
Cette description débouche sur une carte des aléas à quatre niveaux d'intensité pour l'avalanche de référence centennale, fonction des effets potentiels, ( fort, moyen, faible, négligeable ou nul) sur laquelle ont ajoute l'emprise de l'AMV sans gradation d'intensité et les secteur de forêts à fonction de protection.

        6. Décrire les enjeux actuels ou prévus tels que les bâtiments, les ouvrages publics ou privés ou encore le type de fréquentations humaines.

        7. Proposer un zonage réglementaire avec un règlement détaillant les interdictions et prescriptions tant pour l'existant que pour les projets futurs ainsi que les mesures individuelles ou d'ordre général notamment en ce qui concerne la gestion forestière.
Cette carte décrit cinq type de zone à l'appellation habituelle et à l'intérieur d'un périmètre réglementé :
         - les zones rouges ou toutes nouvelles construction sont interdites,
         - les zones vertes similaires au zone rouge mais sur lesquelles sont
          de plus édictées des mesures générales pour une sylviculture
         minimale,
         - les zones bleues pour lesquelles les constructions sont soumises à          des mesures individuelles obligatoires,
         - les zones jaunes sur lesquelles sont seules prescrites des mesures
          générale d'urbanisme mais surtout qui décrivent l'extension des aires
          concernées par les plans d'urgence.


5- Estimation du temps nécessaire et du coût

Cinq journées d'expert ont été nécessaires pour rassembler les documents concernant les Coverays, les étudier et arriver via une carte des aléas à un premier projet de zonage réglementaire sur des cartes minutes.

La surface étudiée est de 4 km2 et recèle 4 couloirs d'avalanche.
Sachant que la surface totale à étudier est de 130 km2 et que la CLPA comptabilise 113 couloirs ont peut estimer en première approche à 150 jours ouvrés le temps nécessaire à l'expert pour réaliser le dossier minute auquel on ajoute au moins dix journées d'expert du Cemagref.
A ce temps imparti il faut ajouter un minimum de 20 journées de réunions, de rencontres et de dialogues.
Au total cela donne un minimum de 180 journées valorisées à environ 650 €/j soit un total de :

117 000 €

A partir de la centaine de dossier PPR déjà instruits par le RTM en Haute-Savoie, on estime à 8000 € le coût de la reproduction et des consultations réglementaires dont l'enquête publique.
La somme globale engager pour ce dossier sera donc d'environ

125 000 €

soit un peu plus de mille euros par couloirs ou encore une dizaine d'euros par hectare du périmètre d'étude .


6- Le point de vue de la Commune de Chamonix Mont-Blanc :

Dès après l'avalanche de Montroc, et consciente de la nécessaire évolution de nos politiques et de nos outils de prévention des risques naturels et plus particulièrement des avalanches, la Commune de Chamonix a souhaité être partie prenante des réflexions conduites sur proposition de la Mission d'Inspection Générale de l'Environnement dont le rapport était rendu en Octobre 2000. Ainsi avons nous pu être associés à l'expertise réalisée sur le couloir du Brévent, à la réflexion préalable à la mise au point du guide méthodologique PPR avalanches, et par ailleurs sur le guide relatif à la construction en zones bleues.

Pour ce qui concerne plus particulièrement la révision du PPR avalanches de Chamonix, le Guide méthodologique en cours de validation nous semble apporter des éclaircissements attendus sur la façon d'opérer.

Pour autant, un certain nombre de questions demeurent pendantes :

- Une telle démarche va à l'évidence aboutir à une refonte très importante du volet avalanche du PPR existant avec un durcissement prévisible des prescriptions. Cela exigera un travail considérable d'explication, d'information en direction du public, encore plus que celui développé lors de la récente révision du PPR dans son volet " Inondations et mouvement de terrains". Les enjeux d'une telle démarche et ses conséquences justifient que le public soit parfaitement au fait des motifs conduisant à tel ou tel zonage, des critères utilisés, des incidences sur le foncier et sur les constructions en place…Sur ces thèmes, la Commune peut certes fournir des éléments d'information sur le contexte réglementaire, mais elle ne peut et ne doit se substituer aux services ayant la responsabilité de ces documents.

- De la même façon, nous insistons pour que l'analyse historique des phénomènes observés s'appuie de façon importante sur les témoignages susceptibles d'être recueillis localement, cette phase constituant à nos yeux un facteur non négligeable de la compréhension de la démarche par les habitants et toute personne concernée.

- Si le zonage produit intéresse fortement les projets de tous ordres, l'expérience montre que les prescriptions constructives qui lui sont liées n'ont été que très rarement mis en œuvre sur le bâti existant, et ceci sans aucune conséquence rétroactives sur ces bâtiments. L'effet de mise à niveau susceptible d'être attendu d' un document tel que le PPR existe peu ou pas, ce que nous ne pouvons que regretter. A cet égard, et malheureusement, seules des mesures de protection collectives seront de nature à conforter la protection d'immeubles préexistants (et autorisés sur le fondement de documents de planification territoriale et d'identification des zones de risques n'intégrant pas les dernières analyses des risques d'avalanches ). Il importe donc que l' ensemble des partenaires publics se mobilise pour mettre en place les financements nécessaires à la réalisation d'ouvrages fort coûteux pour des communes de montagne.

- Le Guide méthodologique PPR avalanches préconise la création de zones dites d' Avalanche Maximale Vraisemblable (AMV ), zones à l'intérieur desquelles le risque n'est pas considéré comme suffisant pour justifier de prescriptions constructives, mais dans lesquelles des mesures de mise en alerte et d'évacuation doivent être prévues pour faire face à d'éventuels événements exceptionnels. Nous exprimons ici les plus grandes réserves à l'égard d'une telle proposition. Sa mise en œuvre va en effet se heurter à des difficultés majeures:

o à partir de quand doit on décider de l'application de mesures d'alerte et d'évacuation et quels seront les critères à appliquer pour fonder un tel processus étant entendu que toute mesure non confirmée par un événement affaiblit la crédibilité de son auteur aux yeux du public affecté ? S' agissant de phénomènes considérés comme exceptionnels et sur lesquels peu d' éléments de référence seront disponibles et utilisables, il sera particulièrement délicat de statuer de façon parfaitement éclairée et argumentée.
o à la lumière de l'expertise réalisée sur le site du Brévent, l'étendue territoriale d'une telle zone apparaît considérable avec une population concernée très importante ( estimée entre 800 et 1000 personnes environ en période touristique pour ce seul couloir, en incluant bien entendu les zones habitées et classées en zone bleue, voire rouge). Si l'on songe à l' ensemble des personnes susceptibles d'être concernées sur tout ou partie du territoire communal, il apparaît indispensable de traiter en amont les questions relatives aux publics visés par ces mesures, les messages à faire passer, les comportements à préconiser…A tout le moins, nous considérons donc que ce concept et ses modalités d' application méritent d'être précisés.



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