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Dossier du mois  

2/ LA POLITIQUE DE PREVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS

 

LE CADRE REGLEMENTAIRE

La législation des installations classées


La législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement est la base juridique de la politique de l’environnement industriel en France.

En dehors des installations nucléaires et des mines (qui relèvent d’autres législations), elle vise toutes les activités industrielles, les élevages intensifs et les activités de traitement de déchets.

La loi du 19 juillet 1976, codifiée au titre 1er du Livre V du code de l’environnement (cf annexes), a succédé à une loi de 1917, et cette dernière à un décret de 1810.

La législation relative aux installations classées est fondée sur une approche intégrée. Ce qui signifie que :

– une seule autorisation est délivrée pour un site industriel au titre de la protection de l’environnement (et non pas plusieurs autorisations, dont une autorisation pour les rejets liquides, une pour les rejets gazeux, une pour le risque, etc.). L’approche intégrée permet la prise en compte de tous les impacts sur l’environnement (air, eau, sol, bruit, vibrations) et du risque industriel. C’est là une distinction par rapport à la directive européenne IPPC (contrôle et prévention intégrés des pollutions) qui met en place au niveau communautaire une législation semblable au système français mais qui écarte le risque industriel (celui-ci relève de la directive SEVESO).

– une seule autorité est compétente pour l’application de cette législation. Il existe en effet dans d’autres pays la possibilité de voir plusieurs entités juridiques – Etat, région, département, commune – intervenir simultanément dans le cadre d’une même police. En France, seul l’Etat est compétent en matière de législation des installations classées. Il intervient par l’intermédiaire du préfet assisté de services techniques.

Les activités industrielles qui relèvent de la législation des installations classées sont énumérées dans une nomenclature qui les soumet soit à un régime de déclaration, soit à un régime d’autorisation. La réglementation des installations classées concerne 500 000 installations soumises à déclaration et 64 600 installations soumises à autorisation, dont 21 000 élevages.

Le régime de déclaration retour de haut page

les installations dont l’impact sur l’environnement est réduit font l’objet d’une procédure simple de déclaration. L’exploitant adresse au préfet un dossier de déclaration précisant notamment la nature de l’activité qu’il veut exercer. Le préfet examine la conformité du dossier et délivre un récépissé ainsi que les prescriptions générales applicables à la catégorie d’activités concernée.

Le régime d’autorisation retour de haut page

L’autorisation concerne les activités les plus polluantes ou les plus dangereuses.

La procédure d’autorisation débute par la constitution d’un dossier de demande d’autorisation où figurent une étude d’impact et une étude de dangers. Ces deux documents sont fondamentaux pour expliciter comment le projet a été conçu, justifier les mesures de prévention proposées et donner une évaluation des incidences que l’exploitation entraînerait pour l’homme et l’environnement, en situation normale et en cas d’accident. Le dossier est ensuite instruit par l’inspection des installations classées, sous l’autorité du préfet. Il est soumis à diverses consultations et notamment à une consultation des collectivités et à l’enquête publique. La procédure se termine par la délivrance (ou le refus) de l’autorisation sous la forme d’un arrêté du préfet qui contient les prescriptions (par exemple pour les rejets : les valeurs-limites de concentrations et de flux des divers polluants) que doit respecter l’industriel.

Par rapport aux prescriptions de la déclaration qui sont standardisées, les prescriptions de l’autorisation son élaborées au cas par cas, sur mesure. Cependant, des arrêtés ministériels peuvent fixer les dispositions minimales que doivent reprendre les arrêtés d’autorisation. Le plus connu des arrêtés ministériels fixant des prescriptions techniques est l’arrêté ministériel du 2 février 1998, dit arrêté intégré, qui concerne un grand nombre d’activités industrielles. Le préfet dispose de nombreux moyens de sanctions administratives (mise en demeure, consignation de sommes, exécution d’office, suspension de l’autorisation, fermeture) en cas de non-respect des prescriptions.

L’inspection des installations classées contrôle le respect des prescriptions techniques imposées à l’installation. Elle intervient également en cas de plainte, d’accident ou incident. Si elle constate que les prescriptions ne sont pas adaptées, l’inspection peut proposer au préfet d’imposer par arrêté des prescriptions complémentaires. Si l’exploitant ne respecte pas les dispositions auxquelles il est astreint, il encourt des sanctions administratives et pénales. La loi prévoit des peines importantes en cas de violation de ses dispositions :

– l’exploitation d’une installation classée sans l’autorisation légale peut être sanctionnée par un emprisonnement d’un an et une amende de 500 000 F.

– le fonctionnement en infraction peut conduire à une mesure de fermeture, de suppression ou de suspension et être puni d’un emprisonnement de 2 ans et d’une amende de 1 MF.

Les sanctions administratives sont prononcées par le préfet après mise en demeure à l’exploitant de respecter dans un délai déterminé les conditions qui lui sont imposées. Si, à l’expiration du délai, l’exploitant n’a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut l’obliger à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, ou bien faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des mesures prescrites, ou encore suspendre, après avis du conseil départemental d’hygiène, le fonctionnement de l’installation jusqu’à exécution des conditions imposées. Les sommes consignées peuvent être utilisées pour couvrir les frais des travaux. Enfin, le droit des tiers, c’est à dire la possibilité de demander aux tribunaux une réparation des préjudices qu’ils subiraient, est toujours préservé même si l’industriel respecte la réglementation. De la même façon, l’entreprise peut demander à être indemnisée par l’Etat, par exemple si une autorisation lui a été refusée à tort.

La directive européenne SEVESO retour de haut page

L’accident de SEVESO en Italie le 10 juillet 1976 a entraîné une prise de conscience des autorités des pays industrialisés sur le risque technologique majeur. Le 24 juin 1982 était ainsi adoptée une directive européenne relative aux risques d’accidents industriels majeurs. Plus connue sous le nom de directive SEVESO, elle a conduit à une prise en compte plus attentive et méthodique des accidents potentiels tant par les exploitants que par les pouvoirs publics et à la mise en place d’un dispositif global de prévention des risques.

La directive prévoit la mise en place par les Etats d’un dispositif de maîtrise des risques présentés par les industries telles que la chimie, les raffineries, les stockages de produits toxiques ou de gaz liquéfiés, susceptibles d’être à l’origine d’incendies, d’explosions ou de relâchements de gaz toxiques.

La directive SEVESO visait 371 établissements des industries chimiques, pétrolières ou gazières. Cette directive 82/501/CEE a été modifiée à diverses reprises et son champ a été progressivement étendu, notamment à la suite de l’accident de Bâle en 1986.

Depuis le 3 février 1999, elle est remplacée par la directive 96/82/CE du 9 décembre 1996, appelée SEVESO II. La nouvelle directive, avec un champ d’application simplifié et étendu, reprend les exigences de sécurité de la directive de 1982 et renforce les dispositions relatives à la prévention des accidents majeurs.

La Directive SEVESO II : principaux points nouveaux retour de haut page
La directive SEVESO II vise désormais les établissements où sont présentes des substances dangereuses. La notion d’établissement permet de couvrir l’ensemble des infrastructures desservant l’établissement comme les embranchements ferroviaires, les appontements…

Au-delà des exigences réglementaires de nature technique déjà explicitées dans la réglementation française, la directive met l’accent sur les dispositions de nature organisationnelle que doivent prendre les exploitants en matière de prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses.

Les exigences en matière d’inspection qui seront à mener sous le contrôle des Autorités compétentes ont été renforcées par la directive SEVESO II. Les systèmes d’inspection à mettre en œuvre par les Autorités compétentes devront permettre de renforcer et d’harmoniser au niveau européen le niveau de protection des personnes et de l’environnement.

Selon la directive, il appartient également aux Etats membres de prendre en compte les risques industriels dans les politiques d’affectation ou d’utilisation des sols.

La transposition dans le droit français retour de haut page
La transposition de la directive 96/82/CE du 9 décembre 1996 est assurée par :
· le décret du 20 mars 2000 modifiant le décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées,
· le décret du 28 décembre 1999 modifiant le décret du 20 mai 1953 relatif à la nomenclature des installations classées,
· l’arrêté et la circulaire ministériels du 10 mai 2000 précisant notamment les dispositions à mettre en œuvre par les exploitants en matière de politique de prévention des accidents majeurs pour les établissements à hauts risques et fixant les catégories d’installations concernées par ces obligations,

Ainsi, pour le 3 février 2001, les exploitants des établissements concernés (seuils hauts de la directive) ont, en application de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 :

a – défini une politique de prévention des accidents majeurs et mis en place un système de gestion de la sécurité selon les dispositions de l’annexe III de l’arrêté,
b – complété les études de dangers en incluant le document exposant la politique de prévention des accidents majeurs et le document décrivant le système de gestion de la sécurité,
c – fourni les études de dangers complétées des mesures d’organisation et de gestion pertinentes pour la prévention des accidents majeurs.

Conformément aux instructions de la circulaire ministérielle du 10 mai 2000, l’inspection des installations classées réalise les inspections des établissements en cause sur la base du programme annuel d’inspection.

Inventaire des établissements concernés par la Directive SEVESO II retour de haut page
La directive impose aux établissements concernés de fournir aux autorités (Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement) un inventaire des substances dangereuses. A partir des inventaires individuels et d’une règle de cumul permettant de comptabiliser de petites quantités de substances différentes, le régime de chaque établissement au regard de la directive a été déterminé. Le total des établissements visés par SEVESO 2 s’élève à 1239 (bilan provisoire octobre 2001). Ils sont plus largement répartis entre les régions.

Aux quatre régions concentrant traditionnellement le plus d’établissements à risques (Rhône Alpes, Nord Pas de Calais, Haute Normandie, Provence Alpes Côte d’Azur) s’ajoutent maintenant la région Aquitaine et, si l’on considère les deux catégories d’établissements dangereux, les régions Ile de France, Bretagne, Centre, Picardie, Poitou Charentes.

La comparaison avec les établissements qui étaient visés par la directive SEVESO 1 est possible région par région. Leur recensement est déjà accessible sur le site internet du ministère.

Aux côtés de secteurs industriels traditionnellement générateurs de risques, tels que les diverses branches de la chimie, la pétrochimie, le cycle du combustible nucléaire, le raffinage pétrolier, les dépôts d’hydrocarbures, les dépôts de butane ou propane, les dépôts phytosanitaires, les dépôts d’engrais, les dépôts ou ateliers de fabrication d’explosifs, entrent dorénavant dans le champ de ce recensement :

des usines métallurgiques, des usines de production de pneus, des industries agro-alimentaires telles des sucreries ou des distilleries, des verreries ou cristalleries, des stockages de gaz industriels, des stockages d’ammoniac agricole, des usines de micro-électronique, des entrepôts divers, des carrières, des usines de traitement de l’eau, des établissements de recherche…

Le recensement des établissements SEVESO II retour de haut page
Bilan provisoire octobre 2001

Dans le cadre de la transposition de la directive SEVESO II, l’arrêté du 10 mai 2000 (cf annexe) apporte des modifications au régime applicable aux installations SEVESO. Cet arrêté s’applique aux "établissements" (et non pas aux installations). Le champ d’application de l’arrêté distingue les établissements "seuil bas" qui sont définis en annexe de l’arrêté, et les établissements "seuil haut", correspondant aux actuelles installations "AS" (établissements soumis aux servitudes d’utilité publique) visées par la nomenclature des installations classées.

1ère catégorie : les établissements à risques (seuils bas) – recensement provisoire juillet 2001
2ème catégorie : les établissement à hauts risques (seuils hauts) – recensement au 10 octobre 2001

  première catégorie seconde catégorie TOTAL
  (seuil bas) (seuil haut)  
Alsace 11 31 42
Antilles-Guyane 12 15 27
Aquitaine 28 47 75
Auvergne 16 9 25
Basse Normandie 24 9 33
Bourgogne 22 16 38
Bretagne 38 27 65
Centre 32 36 68
Champagne Ardennes 25 10 35
Corse 2 7 9
Franche Comté 17 9 26
Haute Normandie 19 54 73
Ile de France 46 46 92
Languedoc Roussillon
16 19 35
Limousin 3 5 8
Lorraine 20 24 44
Midi Pyrénées 8 29 37
Nord Pas de Calais 44 55 99
Pays de la Loire 29 21 50
Picardie 37 31 68
Poitou Charentes 45 18 63
PACA 24 64 88
Réunion   2 2
Rhône Alpes 49 88 137
TOTAL 567 672 1239
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La prévention des risques industriels
Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement
octobre 2001