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Actes de l'atelier - débat sur les PPR
du 18 décembre 2001

Débat avec
la salle

Guy BENHAMOU
(question à M. le Préfet Jean-René GARNIER)
Qu'entendez-vous par concertation avec les élus et la population ? Est-ce juste leur donner des informations ou cela va dans les deux sens ?

Jean-René GARNIER
Cela va dans les deux sens. Dans le cas de Cagnes-sur-Mer, la commune a engagé à son compte d'autres études. Elle s'est entourée de ses propres experts au sujet d'une montagne en mouvement. L'État admet parfaitement que les élus s'entourent d'autres points de vue.

Cela a donné lieu à un débat d'experts à experts. C'est un vrai débat qui peut paraître long mais il a permis des échanges. Ils ont fait des propositions, notamment sur les feux de forêt. À ce sujet, il y a une réelle satisfaction quand, à l'unanimité, le conseil municipal adopte le PPR. Cela montre une même vision commune du développement de la commune.

On peut ainsi avancer et aborder d'autres problèmes complexes.

Maire-Louise FAURE
Les deux parties ont des responsabilités. Certains de mes collègues ont leur commune bloquée tant sur le plan de l'urbanisme qu'en matière de développement économique. Ils se sentent, pour certains d'entre eux, complètement ligotés avec quelque chose qui leur semble un diktat.

Il y a eu la concertation en amont mais mes services ont eu plutôt l'impression d'une information des maires plus qu'une réelle concertation.

Il est difficile pour les maires fortement sollicités dans plusieurs domaines de dire que le risque nul n'existe pas.
Doit-on oui ou non dire que le risque zéro n'existe pas ? Moi j'insisterais sur une concertation en amont et aussi une sensibilisation et une information quasiment individuelle après.

Jean-René GARNIER
Les DCS existent et sont là pour ça. Ils sont subventionnés par le ministère de l'Écologie et du Développement durable. Ce n'est pas difficile à faire.

Je fais le constat de deux départements.

Nous aurons fini toutes les communes à la fin de l'année prochaine. Tous les maires auront reçu un DCS des risques présents sur leur commune. Cela sera fait aussi dans l'Isère.

Vous dites que parfois on contraint. Quand je rencontre les maires, je leur dis : " Attention, ne mélangeons pas tout. Quand je vous parle de PPR, je ne vous parle pas d'urbanisme mais de protection des personnes ".

En matière de risque, on parle de réalité des choses. Il faut bien le répéter aux élus. Ce n'est pas comme dans un POS où l'on exprime la volonté de développement. Le PPR, lui, est une délimitation des zones où il existe un risque pour l'existence d'une personne. Ce constat est réel et doit être le plus consensuel possible. La sécurité des personnes est un pouvoir conjoint.

Chantal CANS,
chargée de cours à l'université du Mans
Un avis du Conseil d'État, rendu le 2 décembre 2001, dit pour la première fois que les PPR sont des documents d'urbanisme. C'est un avis rendu sur conclusions contraires du commissaire du Gouvernement. Cette position est surprenante.

Le Conseil d'État ne se contente pas d'affirmer, que ce sont des documents d'urbanisme, mais il nous en donne des détails sur deux points de vue. Il a une approche très matérielle du document :

  • il y a des plans, une note de présentation, des documents cartographiques ;

  • il impose directement des contraintes aux personnes publiques et aux personnes privées. Il peut fonder l'octroi ou le refus d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation des sols.

    Cette affirmation de la nature juridique du PPR est particulièrement étayée. Elle va très loin.

    M. Jegouzo, que j'ai interrogé à ce sujet, pense que cet avis va être lourd de conséquences. En effet, si on ne prend en compte non plus l'aspect document de planification, document de prévention (et non pas document d'application du principe de précaution), on va considérer sa nature de document d'urbanisme peut être dans toutes ses dimensions. La participation des élus sera alors beaucoup plus directe. Toutes les procédures d'urbanisme et de concertation s'attacheront alors à ce document.

    Jean-René GARNIER
    Je n'irai pas contre l'avis du Conseil d'État puisque j'ai mis en place en France la MIRNAT. C'est une mission sur les risques naturels. Elle a eu pour objet de faire évoluer les documents du risque vers un document d'urbanisme.

    Il est bien évident qu'un PPR, une fois approuvé, s'applique au POS. C'est une traduction urbanistique du devoir de protection de la population. Le PPR est une nécessité, notamment de développement durable.

    Jean-Claude BALADES,
    maire de Sablons
    (commune de 1 200 habitants au nord de Bordeaux)

    Je regrette que les petites communes rurales ne soient pas représentées sur le plateau. Nous avons du mal à pouvoir nous faire entendre. J'en profite donc ici pour pouvoir m'exprimer.

    Sur 1 200 hectares, nous avons 80 à 90 % de la commune en zone rouge par le PPRI arrêté par le préfet et contre l'avis du conseil municipal et de la population.

    On parle ici de concertation mais on joue également beaucoup sur le langage.

    Vous dites qu'on ne peut pas faire vivre les gens en les noyant sous un mètre d'eau. Moi, je dis qu'on peut les faire vivre en se mouillant les pieds. Vous voyez sans doute la différence. Mais l'État n'en prend pas compte. Le DDE ne veut rien entendre et on aboutit à des blocages. On a du mal à se faire comprendre.

    Cela cause des problèmes au niveau des assurances et des actes de vente avec des recours au tribunal.

    Le commissaire enquêteur n'a rien pris en compte. Tous les avis donnés par la population n'ont servi à rien.

    Jean-René GARNIER
    Le seul bon conseil que je puisse vous donner est d'aller au tribunal administratif.

    Jean-Pierre HARDOT,
    maire-adjoint de Bry-sur-Marne
    Je souscris à ce que dit mon collègue élu.

    Les témoignages de ce matin montrent l'art difficile qu'il faut avoir entre des précautions indispensables et des précautions inutiles.

    Pour caricaturer, si nous appliquions nos règlements au Japon, il faudrait déplacer 100 à 110 millions de personnes. Cela serait pareil sur le territoire néerlandais dont il faudrait supprimer le tiers de sa superficie.

    Est-ce qu'il y a des projets pour sécuriser les zones à risque ou bien sont-elle laissées en l'état avec un manque de sécurité ? Les zones habitées sont-elles prises en compte avec les bouleversements que cela entraîne ?

    Il y a un juste milieu, un compromis. On peut imaginer ensemble des moyens techniques et financiers pour que les zones d'habitat et d'activités puissent continuer à vivre.

    Jean René GARNIER
    Il existe la loi Barnier. Je l'ai appliquée concernant le village de Séchilienne situé en dessous d'une montagne en mouvement.

    Le principe est le suivant : soit on peut effectuer des travaux et on voit qui les finance, soit on évacue la population et on indemnise.

    Cette loi Barnier est financée par les assurances, un fond spécial du Trésor. Avec ces fonds, on a évacué la population et on a créé une galerie pour ne pas bloquer la vallée de la Romanche. Ces fonds sont là pour résoudre des problèmes d'arbitrage entre une situation donnée et un risque.

    C'est un problème de coûts. Faut-il investir X milliards pour sécuriser 20 millions de m3 de roches ou on indemnise ? Les calculs ont été faits et la population a été indemnisée.

    Dans d'autres endroits, la réponse est de garder les gens et de réaliser des travaux. Tout le problème du PPR est d'avoir une analyse permanente du risque pour protéger la population.

    Que faire pour protéger la population ?

  • l'empêcher d'aller s'installer sur la zone de risque ;

  • quand elle y est, on sécurise la zone de risque ;

  • dernière solution, on exproprie

    Il faut avoir en permanence cette vue du risque.

    Lors de la crue du Morbihan, j'ai constaté que tous les vieux villages et toutes les vieilles fermes n'étaient pas inondés. Les gens, que j'ai dû évacuer, sont les personnes qui ont eu un permis de construire dans les dix années passées. On avait oublié pourquoi, dans ce Morbihan plat, les vieux villages et les vieilles fermes étaient sur des buttes. Les anciens savaient où construire. Les PPR doivent s'appuyer sur la mémoire.

    Pascal DOUARD
    Dans la loi de finances de l'année prochaine, il existe des crédits prévus pour les travaux de protection et de prévention. Ils sont de 7 millions d'euros.

    Les ouvrages de protection réalisés n'offrent jamais une protection absolue, exemple, la Ville de Nevers. Il vaut mieux aller vers des zones ne présentant pas de risque.

    Marie SAVIGNE,
    maire de Gonneville-sur-Mer (Calvados)
    Nous sommes touchés par un PPR qui concerne surtout le site de la falaise des Vaches noires. C'est un PPR qui nous a été imposé en 1994. Il n'y a eu aucune concertation.

    Lorsque celui-ci a été présenté au conseil municipal pour son application, nous avons cherché à discuter non pas sur le fond, qui était normal, mais sur la forme. Le tracé paraissait exagéré et nous n'avions vu personne sur le terrain pour délimiter la zone de risque. Après des discussions sans issue, le préfet a donc imposé le plan d'exposition aux risques (PER) qui est devenu un PPR.

    Aucun géomètre n'est venu, nous n'avons eu que l'avis d'un géologue qui n'est pas venu sur le terrain et il a décidé de la limite.

    Aujourd'hui nous appliquons un PPR contre notre volonté. Nous sommes allés au tribunal administratif mais faute de moyens, pour continuer la procédure, nous avons dû baisser les bras.

    Actuellement, nous nous occupons des SCOT et des intercommunalités. Nous avons reçu une délibération type de SCOT à signer par le conseil municipal. 103 communes sont concernées et nous n'avons pas été conviés aux réunions.

    Pour ce qui est de l'intercommunalité, il en est de même. Nous avions en principe le choix. Mais en définitif, lorsque nous n'avons pas choisi ce que l'État avait décidé, on nous a imposé une intercommunalité " cohérente " et pas une autre.

    En conclusion, les relations avec l'État ne sont pas faciles et lorsque l'on nous impose des choses, nous n'avons pas grand chose à dire.

    Jean-René GARNIER
    Je maintiens que le PPR, et le ministère sera d'accord, doit se faire dans la concertation. Les discussions sont parfois difficiles.

    Guy BENHAMOU
    M. le Préfet, comment aider concrètement Madame le Maire dans sa situation ?

    Jean-René GARNIER
    Il faut que le ministère rappelle à mes collègues que le PPR doit se faire dans la discussion. L'objectif est si possible d'arriver à une approbation de ce PPR.

    Guy BNEHAMOU
    Que dit le ministère ?

    Pascal DOUARD
    C'est le sens de journées comme celle-ci, c'est pour développer la concertation. L'idée d'un PPR réussi est celle d'un PPR où il y a eu une concertation.

    Marie SAVIGNE
    J'ai omis une précision. Dans la réglementation du PPR, on impose des contraintes aux particuliers que les services de l'État ne respectent pas eux-mêmes, à savoir, le drainage des eaux de pluie. Dans le cadre de la falaise des Vaches noires, nous n'avons aucune protection possible.
    Les eaux des fossés vont vers la mer. Les exutoires naturels s'amplifient et la falaise se dégrade très rapidement. Dans un avenir plus lointain, cela aura aussi des conséquences pour la commune.

    Marie-Louise FAURE
    Il est vrai que lorsque l'on est une petite commune, on ne dispose pas de services qui nous aident à nous défendre. L'administration technocratique a parfois du mal à comprendre le bon sens des maires qui sont souvent sur le terrain. Il faut faire la part des choses.

    Michel DURAND
    On parle de culture du risque, de sensibilisation et d'information mais il faut bien distinguer deux choses dans cette gestion du risque :

  • il y a une partie culture du risque où l'on va informer et sensibiliser par l'histoire, des plans…Cela peut se faire naturellement ;

  • et, il y a ce qui est du désaccord, des controverses.

    Il y a une autre forme de débat public à instaurer. Il faut faire la distinction entre le débat public, ses controverses et les nouvelles formes de démocratie qu'il faut instaurer et, de ce qui est culture du risque avec ces diverses formes et déclinaisons pour la sensibilisation. On va toujours faire une confusion.

    Moi ce que j'attends de ces diverses réunions et des futures générations, c'est d'innover en matière de formes de démocratie surtout quand on doit gérer les risques.

    Philippe VESSERON
    Notre souhait était de donner largement la parole car le 3 000e PPR est une étape importante et c'est le début d'une suite. Il faut que nous vérifions les conditions pour que cela se passe correctement.

    Les risques naturels existent et nous pouvons avoir un certain nombre d'actions de prévention mais il faut les traiter avec beaucoup de modestie. Nous devons apprendre collectivement à choisir les bonnes décisions sur les risques naturels.

    Cela entraîne des contraintes et nous devons pouvoir débattre ouvertement et explicitement sur la base d'études de bonne qualité pour que les décisions soient aussi correctes que possible.

    Décisions… Cela veut dire que dans toutes ces affaires, il y a une responsabilité. Ma responsabilité, celle des préfets de département est d'approuver des PPR qui apportent des garanties suffisantes face aux risques naturels.

    Les élus nous reprocheraient de ne pas l'exercer correctement. Nous devons, pour que le débat ait lieu, déployer tous les efforts d'information et de concertation possibles. Faire par consensus tout ce qui peut l'être mais à la fin, il faut bien que la responsabilité s'exerce.

    Le rythme d'approbation des PPR a bien progressé depuis quelques années. Il y avait avant la loi Barnier des bases sur les instruments que nous utilisions collectivement pour gérer les problèmes de risque naturel.

    Nous avons, depuis cinq ans, une situation qui fait presque consensus dans ses principes.

    Si nous sommes arrivés au 3 000e PPR, c'est que l'État s'est mobilisé. Il a mis les financements nécessaires, à moderniser les formes d'instructions et à réaliser des études globalement acceptées.
    Les élus se sont mobilisés et ont accepté de parler de ces sujets difficiles.

    Nous devons maintenant continuer à accélérer le rythme. J'ai pour ambition d'arriver à environ 600 PPR approuvés par an pour atteindre l'objectif de 5 000 PPR en 2005. Cela nécessitera la mobilisation de tous.

    Nous avons proposé au Parlement d'adopter des mécanismes de facilitation supplémentaires permettant d'apporter quelques financements aux collectivités qui, après l'approbation du PPR, réalisent des études ou des travaux.

    Il faut aussi engager d'autres réflexions sur le retour d'expérience des 3 000e PPR approuvés.
    Par exemple, quel impact avons-nous sur le bâti existant ? Quelles sont les bonnes formes d'information, de participation ; celles qui ont le mieux marché ?

    Nous continuerons à réaliser ce retour d'expérience pour accélérer la réalisation des 5 000e PPR.

    Guy BENHAMOU
    Avant de finir, j'aimerais savoir ce que vous pouvez faire pour les deux élus des petites communes qui sont intervenus.

    Philippe VESSERON
    Il existe des tribunaux pour corriger les fautes de l'État qui seraient aussi manifestes que ce que j'ai pu entendre.

    J'admets, moi, parfaitement que mes décisions, ou celles que je fais prendre aux préfets, puissent être rectifiées par la juridiction administrative. Cela fait partie de la règle du jeu.

    En amont de cela, je tiens à ce que l'expression des conseils municipaux et du tissu associatif soit complètement réelle y compris dans les petites communes. Les PPR ne sont pas juste un problème de grandes communes.

    Nous avons une tâche qui est nécessairement difficile.
    Il a été redit que l'on n'arrive jamais à un risque nul, qu'il faut prendre une décision après des études qui emportent parfois partiellement l'adhésion.

    Il faut apprendre à gérer ensemble de manière efficace une réalité. L'expérience qui a mené aux 3 000e PPR montre que globalement nous y arrivons.

    Au final, le consensus se rétablit. Bien souvent, une situation vient me reprocher, ou au préfet de département, de ne pas avoir pris une décision de prévention à temps parce qu'elle irritait ou n'était pas entièrement consensuelle.

    Encore une fois merci à tous de votre participation et bon courage.


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