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FICHE 8 : PROCEDURES PARTICIPATIVES A L’OCCASION DE L’ELABORATION DU P.P.R.

 

SOMMAIRE

I. - Définition des modalités de concertation

II. - Association des collectivités territoriales et des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.)

III. - Consultations

A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I. concernés
B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet

IV. - Enquête publique

A. - Enquête publique dite « Bouchardeau »
B. - Régularité de l’enquête

 

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I. - DEFINITION DES MODALITES DE CONCERTATION

Selon l’article L. 562-3 du code de l’environnement, il appartient au préfet de définir les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de P.P.R.

A la différence des formalités de consultations et d’enquête publique, la concertation doit s’effectuer le plus en amont possible et tout au long de la procédure d’élaboration du P.P.R. Elle s’adresse à l’ensemble des personnes concernées (collectivités territoriales, organismes professionnels, populations résidentes, etc.) et représente un vecteur essentiel de l’appropriation du risque et de l’acceptation des contraintes qu’il détermine.

A cet égard, les principes présidant à la définition et à la mise en œuvre de la concertation autour des projets de P.P.R. devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en ce qui concerne l’obligation de concertation en matière de documents d’urbanisme, prévue par l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme. Ce dernier article n’étant cependant pas directement applicable aux P.P.R. (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I. Charles-Maignes, n° 04-01237), le préfet n’est pas tenu, en particulier, de tirer un bilan de la concertation menée autour de ces derniers.

Selon l’article 2 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995, l’arrêté préfectoral prescrivant l’établissement du P.P.R. définit les modalités de cette concertation. Les mesures de notification et de publicité nécessaires à la mise en œuvre de la concertation sur un projet de P.P.R. se confondent donc avec celles qui sont prévues, aux termes du même article, pour cet arrêté [voir fiche 7 : Prescription du P.P.R.].

II. - ASSOCIATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPERATION INTERCOMMUNALE (E.P.C.I.)

Aux termes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement, les collectivités territoriales et les E.P.C.I. concernés par un projet de P.P.R doivent être associés à l’élaboration de ce projet.

Les mesures de notification et de consultation nécessaires à la mise en œuvre de cette association sont prévues par les articles 2 et 7 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995. Ainsi l’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R est notifié aux maires des communes et aux présidents des E.P.C.I. compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan [voir fiche 7 : Prescription du P.P.R.], et le projet de plan est soumis à l’avis des conseils municipaux de ces mêmes communes et des organes délibérants de ces mêmes E.P.C.I. Les départements et les régions sont également consultés sur les dispositions les concernant directement (voir ci-dessous, III).

Comme en matière de concertation, les principes présidant à la mise en œuvre de l’association prévue par l’article L. 562-3 du code de l’environnement devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en ce qui concerne l’obligation d’association prévue en matière de documents d’urbanisme par l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme.

Il a pu être jugé que cette obligation d’association en matière de P.P.R., bien qu’applicable aux projets déjà prescrits et en cours d’élaboration à la date d’entrée en vigueur des dispositions y afférentes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement, ne peut être considérée comme ayant constitué un changement notable dans les circonstances de droit qui aurait obligé le préfet à procéder à l’élaboration d’un nouveau projet, dans la mesure où les communes concernées avaient été en pratique associées à l’élaboration du P.P.R. tout au long de la procédure et où l’enquête publique avait déjà été effectuée (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I. Charles-Maignes, n° 04-01237).

III. - CONSULTATIONS

En application de l’article 3 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995, le projet de P.P.R. tel qu’il doit notamment être soumis aux consultations nécessaires comprend les documents suivants [ voir fiches du chapitre 5 : Contenu du P.P.R.] :

- une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ;

- un ou plusieurs documents graphiques faisant apparaître les zones « de danger » et les zones « de précaution » délimitées par le projet de plan ;

- un règlement précisant les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et les mesures sur les biens et activités existants qui y sont, le cas échéant, rendues obligatoires.

Le projet de P.P.R. constitue tant dans sa forme que dans son contenu un document proche du P.P.R. approuvé. Il doit notamment être suffisamment précis pour être compris et applicable en terme de droit des sols. Cependant, ne constituant pas un document définitif, il pourra être modifié pour tenir compte des avis et remarques émis lors des consultations et de l’enquête publique.

En application de l’article 7 du décret du 5 octobre 1995, l’ensemble des avis à recueillir sont réputés favorables lorsqu’ils n’ont pas été rendus dans un délai de deux mois (T.A. Melun, 11 juin 1998, Assoc. « Il faut agir à Thorigny et dans ses environs » ; T.A. Strasbourg, 27 mars 2001, M. Grunenwald, n° 993965).


A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I .concernés

Le projet de P.P.R. est soumis à l’avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des E.P.C.I. compétents en matière de documents d’urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par ce projet.

Le préfet n’est cependant pas obligé de tenir compte des avis recueillis. De même, un avis défavorable de la commune n’a pas de conséquences sur la procédure d’approbation du plan définitif, et ne conduit plus, comme pour les anciens P.E.R., à consulter le Conseil d’État (C.A.A. Nantes, 29 déc. 2000, M. Etienne Millet, n° 98NT02099, sol. confirmée par le Conseil d’Etat : C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798).

Il a également été jugé qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne l’approbation d’un P.P.R. à un avis favorable émanant d’une quelconque personne publique ou privée, ni d’un quelconque organisme (T.A. Poitiers, 12 mai 2005, SARL Hypo Camp, n° 04-01186 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Michel X, n° 03BX01074).

En revanche, cet avis doit être obligatoirement recueilli et un défaut de consultation des conseils municipaux concernés constituerait un vice de procédure de nature à entacher d’irrégularité l’approbation du P.P.R.

Ces avis doivent être consignés ou annexés au registre d’enquête publique (voir ci-dessous IV).

B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet

Certains organismes ou collectivités n’ont à être consultés que si le projet de P.P.R. est susceptible de les intéresser eu égard à leur champ de compétences (art. 7 du décret du 5 octobre 1995). Il s’agit :

- des conseils généraux et régionaux, lorsque le projet de plan contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence de ces collectivités ;

- des services départementaux d’incendie et de secours concernés, lorsque le projet de plan comporte des dispositions relatives à la prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ;

- de la chambre d’agriculture et du centre régional de la propriété forestière (C.R.P.F.) lorsque le projet concerne des terrains agricoles ou forestiers (T.A. Saint-Denis de la Réunion, 3 mai 2000, Assoc. pour la protection du plateau du Golf et autres, n° 99082-991048 ; T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne d’Agde, n° 952192 et s.).

Dans cette dernière hypothèse toutefois, il ne suffit pas que le périmètre du projet de P.P.R. comprenne des terrains agricoles ou forestiers, il faut surtout que son règlement contienne des dispositions spécifiques aux terrains ou aux activités forestières ou agricoles. Ainsi, une chambre d’agriculture n’a pas à être consultée dès lors qu’il n’existe pas, dans le règlement du futur P.P.R., de prescriptions applicables aux terrains agricoles (C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798).

IV. - ENQUETE PUBLIQUE

A. - Enquête publique dite « Bouchardeau »

L’article L. 562-3 du code de l’environnement rend applicables à l’enquête publique du P.P.R les conditions prévues par les articles L. 123-1 et suivants du code de l’environnement.

Pour l’application de ces dispositions, l’article 7 du décret du 5 octobre 1995 prévoit que le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles 6 à 21 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l’application de la loi « Bouchardeau » du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement (dispositions codifiées depuis aux articles R. 123-1 à R. 123-23 du code de l’environnement).

Cette procédure d’enquête renforcée offre, par rapport à l’enquête de droit commun applicable en matière d’expropriation, des garanties supplémentaires et une participation accrue du public grâce notamment à sa durée minimale (un mois au lieu de quinze jours), aux conditions de nomination du commissaire enquêteur (par le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné par ce dernier) et aux pouvoirs qui lui sont conférés (réunion publique en présence du maître d’ouvrage, prolongation de la durée de l’enquête, etc.).

Deux formalités spécifiques sont toutefois prévues dans le cadre du régime général applicable à ce type d’enquête publique :

- les avis recueillis conformément aux dispositions mentionnées aux II et III ci-dessus doivent être consignés ou annexés au registre d’enquête dans les conditions décrites à l’article R. 123-18 du code de l’environnement. Cet article envisage notamment les modalités de réception des avis ainsi que le support sur lequel ils seront conservés.

- au cours de l’enquête, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s’appliquer doivent être entendus par le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête), une fois l’avis des conseils municipaux consignés ou annexés au registre d’enquête.

B. - Régularité de l’enquête

Le projet de plan soumis à enquête publique doit être complet dans chacune des communes comprises dans le périmètre du projet. Tel n’est pas le cas lorsque le dossier présenté dans chaque commune ne comporte pas l’ensemble des documents graphiques intéressant toutes les communes comprises dans le périmètre. Cette irrégularité, qui revêt un caractère substantiel, entache d’illégalité la procédure d’élaboration du plan ( C.E. 22 juin 2001, Assoc. des professionnels de la zone portuaire et autres, n° 214421, 214613, 215360 ; T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 03-02296 : dans ce dernier cas, le dossier comprenait l’ensemble des documents graphiques du projet de plan et n’a donc pas été annulé sur ce fondement).

Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au préfet de notifier l’avis d’ouverture de l’enquête publique aux personnes concernées (T.A. Poitiers, 12 mai 2005, Mme Bricou, n° 04-01246).

Le projet soumis à enquête publique doit être suffisamment cohérent et précis pour ne pas nuire à la bonne information du public. Ainsi, l’imprécision d’un projet de P.P.R. soumis à enquête publique, en l’occurrence, l’absence de prise en compte d’ouvrages de protection et d’infrastructures routières lors de l’appréciation du risque et l’élaboration du zonage, peut conduire à l’annulation du projet en raison d’irrégularités substantielles ayant pu nuire à la bonne information du public (T.A. Montpellier, 8 juill. 2004, Com. de défense des habitants du quartier de la Cereirede et de sa périphérie, n° 97-2983).

Le juge apprécie donc l’ampleur des imprécisions et erreurs contenues dans le dossier soumis à enquête publique et vérifie leur impact sur la bonne information du public. Il ne sanctionne cependant pas systématiquement ces défauts dès lors qu’il n’apparaît pas que ceux-ci aient été de nature à induire en erreur les différents participants (T.A. Bordeaux, 11 déc. 2003, Assoc. de défense et de promotion de Pyla-sur-Mer, n° 02-1239 ; T.A. Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 04-01259).

Un projet de P.P.R. peut être modifié, après enquête publique, pour tenir compte des différents avis émis, à condition de ne pas remettre en cause l’économie générale du projet de plan (T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393). Ainsi, une modification du classement après enquête publique entraîne l’annulation du P.P.R. dès lors qu’il est établi que ces modifications (mêmes mineures) n’ont pas été faites pour tenir compte des avis recueillis (T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 03-02296).

Le juge administratif vérifie également la régularité de l’affichage et il s’assure, notamment, que l’avis au public a bien fait l’objet d’une insertion dans les journaux locaux conformément aux textes (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bernard, n° 00MA0265 ; T.A. Montpellier, 17 mars 2005, Assoc. de défense des citoyens contre les abus des administrations, n° 00-01137 ; T.A. Poitiers, 28 avr. 2005, S.A. Parc de la côte sauvage et S.A.R.L. Holding parc de la côte sauvage, n° 04-00928).

Enfin, les juridictions administratives rappellent régulièrement qu’un avis défavorable du commissaire enquêteur ne lie pas le préfet et que celui-ci peut approuver le P.P.R. malgré cet avis défavorable (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 02MA01244 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Mulliez, n° 03BX01074 ; T.A. Poitiers, 12 mai 2005, SARL Hypo Camp, n° 04-01186).

 

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