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FICHE 14 : REGLEMENT DU P.P.R.

 

SOMMAIRE

I. - Interdictions et prescriptions

A. - Dispositions applicables aux constructions et aménagements
1. - Urbanisme
2. - Règles de construction

B. - Dispositions applicables aux activités
C. - Limites des prescriptions pouvant être imposées

II. - Mesures de prévention, de protection et de sauvegarde

A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites
B. - Mise en œuvre des mesures

III. - Mesures applicables aux biens et activités existants

A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites
B. - Mise en œuvre des mesures

 

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I. - INTERDICTIONS ET PRESCRIPTIONS

Les 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement indiquent que les P.P.R. peuvent interdire ou soumettre à prescription non seulement les constructions et ouvrages, mais également les aménagements et les exploitations industrielles, agricoles, forestières, artisanales et commerciales.

Ces mesures d’interdiction ou de prescription peuvent s’appliquer non seulement aux zones fortement exposées à un risque (zones de danger), mais aussi à celles qui ne seraient pas directement exposées (zones de précaution). Ces dispositions ne peuvent en revanche être appliquées qu’aux projets nouveaux.

Le juge administratif s’assure que les mesures, interdictions ou prescriptions figurant dans le règlement du P.P.R., et l’importance des périmètres concernés sont adéquates eu égard à la présence et l’intensité du risque, et proportionnées au regard des enjeux en présence (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. pour la protection de Reynies contre les inondations, n° 02BX01172 ; T.A. Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799 ; T.A. Grenoble 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351 ; T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. C. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A. Montpellier, 2 déc. 2004, Assoc. de défense du Grand Agde).

A. - Dispositions applicables aux constructions et aménagements

1. - Urbanisme

L’objectif, dans les zones d’aléas les plus forts, est de limiter les conséquences humaines et économiques des catastrophes naturelles, ce qui conduit à y adopter un principe d’interdiction d’aménager des terrains et d’inconstructibilité.

Ce principe doit en particulier être appliqué strictement lorsque des constructions auraient un impact sur le milieu naturel, qu’elles aggraveraient les risques ou conduiraient à augmenter la population dans une zone d’aléa fort par exemple (C.E., 28 juill. 2004, Assoc. RD 901, n° 250285 ; C.A.A. Nantes, 22 nov. 2000, S.A. AD UNTZ MRBU, n° 99NT00103 ; C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029).

Dans les zones soumises à un risque moindre, le principe est celui de l’admission des constructions, si nécessaire sous réserve de l’observation de certaines prescriptions. Ces prescriptions peuvent porter sur l’implantation, le volume et la densité des projets autorisés (C.E., 4 oct. 1995, Cne d’Aiguilhe, n° 128082), mais également sur leur destination et les conditions de leur utilisation (interdiction ou limitation de l’usage d’habitation par exemple).

Enfin, le P.P.R. peut prévoir des dispositions spécifiques relatives aux extensions ou réparations importantes de bâtiments existants, ou à la reconstruction de biens sinistrés. Ainsi, un P.P.R. peut autoriser la reconstruction de biens sinistrés à la suite d’une catastrophe naturelle dans certains secteurs pourtant classés en zone inconstructible lorsqu’il est établi que le risque naturel ne met pas en péril les personnes qui demeurent dans ces zones (T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393).

En règle générale, la reconstruction des biens existants relève du régime applicable aux projets nouveaux [voir fiche 25 : Permis de construire].

2. - Règles de constructions

Les prescriptions d’un P.P.R. peuvent également porter sur des règles de construction. Pour préciser les règles applicables, un P.P.R. peut imposer la réalisation d’une étude géotechnique comme condition de réalisation des constructions (voir ci-dessous C).

En effet, l’article R. 126-1 du code de la construction et de l’habitation dispose que les P.P.R. peuvent fixer des règles particulières de construction, d’aménagement et d’exploitation, en ce qui concerne la nature et les caractéristiques des bâtiments, ainsi que leurs équipements et installations (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029).

S’agissant spécifiquement des risques sismique et cyclonique, l’article L. 563-1 du code de l’environnement indique que, dans les zones exposées à ces risques, le règlement d’un P.P.R. peut fixer des règles de construction plus adaptées que celles applicables dans le cadre de la réglementation nationale en vigueur [voir fiche 33 : Cyclone et fiche 35 : Sismicité].

B. - Dispositions applicables aux activités

Les mesures d’interdiction et l’édiction de prescriptions dans le cadre d’un P.P.R. peuvent porter sur les activités commerciales, industrielles, agricoles et forestières. Elles visent aussi bien l’implantation de ces activités que leur fonctionnement et leur exploitation.

En matière de risque d’inondation, il peut ainsi être imposé le recours à des techniques de gestion des écoulements pluviaux pour limiter le volume des ruissellements. Des prescriptions particulières peuvent également être imposées suivant l’activité et la nature du risque en matière d’utilisation du sol (clôtures, remblais, déblais, soutènement, plantations, cultures, etc.), s’agissant des modalités d’accès, des dépôts réseaux ou installations mobiles (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n° 00MA01377).

Un P.P.R. peut notamment interdire le stockage des matériaux dans certaines zones inondables (C.A.A. Paris, 30 nov. 2004, Min. de l’aménagement du territoire et de l’environnement).

En matière de risque d’incendie de forêt, le P.P.R. peut également imposer certaines mesures de gestion ou d’exploitation forestière et des mesures spécifiques telles que le défrichement (ou l’interdiction de défricher) ou le débroussaillement (et le maintien en état débroussaillé) des terrains compris dans les zones qu’il détermine en vue de la protection des constructions [Voir fiche 34 : Incendie de forêt].

C. - Limites des prescriptions pouvant être imposées

Un certain nombre de procédures ou de mesures ne peuvent être imposées au travers d’un P.P.R. :

- s’agissant des études préalables, certains projets peuvent effectivement être autorisés en imposant une étude qui déterminera leurs conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation (T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne d’Agde, n° 95-2192). Cette étude devra être considérée comme une règle de construction et son application laissée à la charge entière des constructeurs.

Par ailleurs, il n’est pas interdit au préfet de simplement recommander la réalisation d’une étude préalable à l’implantation d’équipements en zone inondable, dans la mesure où une telle étude, sans être opposable dans le cadre d’une demande de permis de construire, peut en revanche être rendue obligatoire comme condition subordonnant la délivrance du permis au titre de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (T.A. Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799).

En revanche, la production d’une étude non prévue par les textes ne pourra pas être exigée à l’appui d’une demande d’autorisation, et notamment d’un permis de construire pour lequel les pièces à fournir sont limitativement énumérées [voir fiche 25 : Permis de construire].

- enfin, il n’est pas possible de recourir à un règlement « alternatif » qui aurait pour objet d’ouvrir à la construction dans le futur, sur production de justifications (études, travaux de protection...), des terrains qui doivent être classés comme inconstructibles dans le P.P.R. approuvé (T.A. Versailles, 20 nov. 2001, Assoc. Union Oise 95, n° 98-5491 : en l’espèce, le juge administratif a censuré le zonage du P.P.R. autorisant d’importants remblais dans des zones d’expansion des crues sous réserve de la production d’études hydrauliques démontrant l’absence d’aggravation des risques).


II. - MESURE DE PREVENTION, DE PROTECTION ET DE SAUVEGARDE

Selon l’article L. 562-1-II-3° du code de l’environnement, un P.P.R. peut définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde dans les zones dites de danger et les zones dites de précaution. Ces mesures peuvent être mises à la charge des collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, et des particuliers.

A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites

Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde, particulièrement conçues dans l’objectif de préserver des vies humaines, peuvent viser l’amélioration de la connaissance des phénomènes (études, surveillance…), prévoir la réalisation ou le renforcement de dispositifs de protection passive ou tendre à la maîtrise ou la réduction de la vulnérabilité des personnes (mesures d’information ou de signalisation préventive, amélioration des réseaux d’évacuation et d’accès des secours…).

Ces mesures peuvent intéresser aussi bien les projets de constructions, d’aménagements ou d’activités futurs que les biens ou activités existants.

L’article 4 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 énumère un certain nombre de mesures qu’un P.P.R. peut définir sur ce fondement. Un P.P.R. peut notamment :

- définir les règles relatives aux réseaux et infrastructures publics desservant son secteur d’application et visant à faciliter les éventuelles mesures d’évacuation ou l’intervention des secours.

- prescrire aux particuliers (personnes privées, aménageurs) et à leurs groupements (dont les associations syndicales) la réalisation de travaux contribuant à la prévention des risques et leur confier la gestion de dispositifs de prévention des risques ou d’intervention en cas de survenance des phénomènes considérés.

A ce titre, les mesures pourront définir des moyens légers de sauvegarde et de protection (barques, moyens d’étanchéité et de surélévation des équipements pour les inondations par exemple) ou renvoyer à un plan de secours spécialisé existant ou à établir.

- subordonner la réalisation de constructions ou d’aménagements nouveaux à la constitution d’associations syndicales chargées de certains travaux nécessaires à la prévention des risques. Les travaux peuvent consister en l’entretien des espaces et, si nécessaire, en la réalisation, la gestion et le maintien en condition d’ouvrages ou de matériels.

L’article L. 562-1-IV du code de l’environnement précise que, lorsque les mesures concernent des terrains boisés et qu’elles imposent des règles d’exploitation forestière ou la réalisation de travaux de prévention concernant les espaces boisés mis à la charge des propriétaires et exploitants forestiers, ces mesures sont prises conformément aux dispositions du titre II du livre III (défense de la forêt et lutte contre les incendies) et du livre IV (restauration des terrains en montagne) du code forestier [voir fiche 34 : Incendie de forêt].

Ces mesures n’ont pas à figurer systématiquement dans les P.P.R. : l’autorité administrative dispose de la faculté de choisir les mesures qui lui apparaissent les plus appropriées pour faire face aux risques identifiés (T.A. Grenoble, 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351), et aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à cette autorité de prévoir des travaux d’aménagement destinés à soustraire à l’action des eaux les constructions présentes sur des parcelles classées en zone « rouge » inconstructible du PPR (T.A. Pau, 1er avr. 2004, M. Grégoris, n°02947).

En revanche, l’absence de dispositions de nature à supprimer ou à limiter un risque dont le rapport de présentation a fait mention entraîne l’annulation de l’arrêté approuvant le P.P.R. (T.A. Nice, 5 fév. 2002, Assoc. « Auribeau Demain » et autres, n° 00-1858 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min de l’écologie et du développement durable, n° 02MA01244 ; T.A. Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines n° 02-336 , : annulation du P.P.R. dans un premier temps en raison de l’omission d’une telle mesure mais solution infirmée en appel car l’omission n’était finalement pas avérée C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 03NT00220).

B. - Mise en œuvre des mesures prescrites

Selon l’article L. 562-1-III du code de l’environnement, les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde peuvent être rendues obligatoires en fonction de la nature et de l’intensité du risque dans un délai maximal de 5 ans. Le P.P.R. doit, dans ce cas de figure, déterminer dans quel délai ces mesures devront être prises.

Le juge administratif vérifie que le P.P.R. mentionne ce délai dont l’omission est susceptible de conduire à l’annulation du plan (T.A. Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines, n° 02-336 : annulation du P.P.R. dans un premier temps en raison de cette omission mais solution infirmée en appel car le délai avait bien été mentionné C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 03NT00220).

Ce délai est toutefois variable dans la mesure où il peut être réduit en cas d’urgence. Tel est le cas notamment lorsqu’un risque d’avalanche en raison de sa nature, de son intensité et de son imprévisibilité fait peser un risque important pour les occupants de certains bâtiments. Il existe une situation d’urgence permettant au préfet de prescrire une interdiction d’occupation périodique des bâtiments ainsi exposés (T.A. Grenoble 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351).

Le préfet doit s’assurer de la réalisation des mesures prescrites et, à défaut de mise en conformité dans le délai prescrit, il peut ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur.
Ces mesures ne peuvent être exécutées d’office qu’après une mise en demeure du préfet restée sans effets (III de l’art. L.562-1 du code de l’environnement).


III. - MESURES APPLICABLES AUX BIENS ET ACTIVITES EXISTANTS


Un P.P.R. peut, selon l’article L. 562-1-II-4° du code de l’environnement, définir des mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date d’approbation du plan.

A. - Types de mesures susceptibles d’être prescrites

Les mesures applicables aux biens et activités existants imposent aux propriétaires, utilisateurs ou exploitants concernés de prendre des dispositions d’aménagement, d’utilisation ou d’exploitation conformes aux objectifs de prévention des risques et plus particulièrement de réduction de la vulnérabilité.

Elles visent ainsi, en premier lieu, à adapter les biens ou activités en vue d’y réduire la vulnérabilité des personnes (création d’espaces-refuges et d’issues de secours, travaux de confortement du bâti et de consolidation d’ouvrages de protection…), mais également à limiter les dommages aux biens ou à l’environnement et à faciliter le retour à la normale après sinistre (choix de matériaux adéquats, surélévation des circuits et compteurs électriques, arrimages des citernes de produits polluants etc.).

Ces mesures peuvent s’appliquer à tous types de bâtiments, d’ouvrages, d’activités industrielles, commerciales, de loisir ou d’espaces agricoles et forestiers.

Il est ainsi possible, dans le cadre d’un P.P.R., d’imposer à certains ouvrages d’art, ouvrages en rivière, remblais existants qui perturbent l’écoulement ou le stockage des eaux de crue, tous travaux consistant à réduire les risques en amont comme en aval de ces ouvrages.

B. - Mise en œuvre des mesures

Les conditions de mise en œuvre des mesures portant sur les biens et activités existants sont identiques à celles relatives aux mesures de prévention, de protection et de sauvegarde évoquées précédemment (voir ci-dessus) s’agissant des délais et des pouvoirs du préfet destinés à garantir le respect de ces dispositions.

L’article 5 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 fixe en outre deux limites aux mesures susceptibles d’être imposées sur les biens existants :

- le plan ne peut pas interdire les travaux d’entretien ou de gestion courants des bâtiments existants sauf s’ils augmentent les risques ou en créent de nouveaux ou conduisent à une augmentation de la population exposée (C.A.A. Marseille, 1er juill. 2004, Mme Marguerite X, n° 00MA01725) ;

- les travaux de prévention imposées à des biens construits ou aménagés conformément au code de l’urbanisme devant porter sur des aménagements limités (en application du V de l’article L. 562-1 du code de l’environnement) doivent avoir un coût inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date d’approbation du plan. A cet égard, aucune disposition légale ou réglementaire n'impose, dans le cadre de l’élaboration du P.P.R., le chiffrage des ces travaux, ni celui de la valeur vénale des biens concernés : le contrôle de cette limitation du coût des aménagements est effectué à l’occasion des prescriptions individuelles (T.A. Melun, 1er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747).

En outre, ces mesures applicables aux biens existants, au nombre desquelles il a été jugé que figurait le cas de leur reconstruction, ne peuvent pas, contrairement aux interdictions et conditions prescrites pour la réalisation des projets nouveaux, être rendues opposables immédiatement sur le fondement de l’article L. 562-2 du code de l’environnement (T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A. Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832) [voir fiche 9 : Application anticipée des dispositions du projet de P.P.R.]

 

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