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FICHE 22 : PLAN LOCAL D’URBANISME
(P.L.U.)

 

SOMMAIRE

I. - Élaboration du P.L.U.

II. - Contenu du P.L.U.

A. - Rapport de présentation

B. - Documents graphiques et règlement
1. - Zonage résultant des documents graphiques
2. - Prescriptions réglementaires

III. - Modification et révision du P.L.U.

A. - Choix entre modification et révision du P.L.U.
B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision

IV. - Ex-Plan d’aménagement de zone (P.A.Z.)

 

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Le Plan Local d'Urbanisme (P.L.U.) constitue le document de planification de l'urbanisme communal ou intercommunal. Il remplace le Plan d'Occupation des Sols (P.O.S.) depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (S.R.U.).

I. - ÉLABORATION DU P.L.U.

Le P.L.U. est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune (art. L. 123-6 du code de l’urbanisme). C’est à elle de déterminer le parti d’urbanisme à retenir, celui-ci pouvant être influencé par la prise en compte des risques naturels lorsque le territoire de la commune est exposé à de tels risques.

A l’initiative du maire ou à la demande du préfet, l’Etat est associé à l’élaboration du P.L.U. par le biais de ses services déconcentrés (art. L. 123-7 du code de l’urbanisme). Par ailleurs, dans le cadre du « porter à connaissance », le préfet et ses services doivent transmettre à l’autorité communale les informations nécessaires à l’élaboration du P.L.U. [voir fiche 20 : Principes généraux d’aménagement].

Au stade de l’élaboration, l’ensemble des études préalables et des données informatives disponibles pouvant servir au dossier du P.L.U. (qu’elles soient d’origine communale ou non) n’ont pas de valeur juridique. Ainsi, la commune reste-t-elle libre de traduire dans son plan, comme elle l’entend, des études de risques ou des documents informatifs tels que les atlas de zones inondables. Elle effectue toutefois cette tâche sous le contrôle du juge administratif saisi, le cas échéant, par le préfet dans le cadre de son contrôle de légalité une fois le P.L.U. adopté [voir ci-dessous].

II. - CONTENU

L'article R. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit que le P.L.U. comprend un rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable de la commune, un règlement ainsi que des documents graphiques.

Aux termes de l’article l. 123-1 du code de l’urbanisme, le P.L.U. doit notamment être compatible ou rendu compatible avec les orientations fixées par le Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.), notamment pour celles qui concernent la sécurité publique et la protection contre les inondations [voir fiche 32 : inondation].

A. - Rapport de présentation

Aux termes de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme, le rapport de présentation doit, à partir de l’exposé de la situation, notamment en matière d’environnement, analyser les perspectives d’évolution de l’urbanisme et expliquer les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et la délimitation des zones, au regard des objectifs définis à l'article L. 121-1 du code de l’urbanisme, la prévention des risques naturels prévisibles, notamment.

Ce rapport, qui fait partie intégrante du P.L.U., permet donc de justifier le parti d’urbanisme créant des zones soumises à des restrictions en raison des risques.

La jurisprudence sanctionne l’absence de rapport de présentation par l’annulation du document.

De même, le contrôle du contenu de ce document a été accentué par la jurisprudence. L’analyse de l’environnement et de la sensibilité du milieu, notamment du point de vue des risques naturels, doit révéler une étude sérieuse, complète et précise.

Tel n’est pas le cas lorsque le rapport de présentation omet de faire état du caractère inondable d'une zone ainsi que des contraintes que cette situation entraîne pour l'utilisation envisagée du terrain. Une telle omission est en effet constitutive d’une illégalité (C.E., 25 mars 1996, Cne de Horbourg-Wihr, n° 171754).

B. - Documents graphiques et règlement

Si les documents graphiques permettent d’identifier le zonage, la jurisprudence considère que ces représentations graphiques ne peuvent créer, par elles-mêmes, ni règles, ni servitudes d’utilisation du sol. Seul le règlement peut en effet instituer de telles prescriptions.

Le contrôle du juge administratif s’exerce pourtant sur ces deux types d’éléments. Le juge recherche si la commune, dans la définition du zonage comme dans l’étendue des prescriptions réglementaires, n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire une erreur suffisamment grossière pour être décelée par un profane.

1. - Zonage résultant des documents graphiques

Dans le cadre des P.O.S., le zonage recommandé pour les territoires des communes soumis à des risques naturels prévisibles était le zonage ND (défini à l’ancien article R. 123-18 du code de l’urbanisme). Désormais, le P.L.U. doit délimiter les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières (article R. 123-4 nouveau du code de l’urbanisme) et identifier, le cas échéant, dans chacune de ces zones, les secteurs soumis à risques.

L’existence de risques naturels peut justifier d’interdire ou de soumettre à conditions les constructions comprises dans le périmètre des secteurs où ils sont identifiés, au même titre qu’elle justifiait, dans le cadre des P.O.S., leur classement en zone ND (classement et principe d’inconstructibilité allant de pair qui ont pu être justifiés dans les situations jugées par C.E., 8 janv. 1992, Perrotey, n° 85.549 ; 12 juin 1995, S.A.R.L. Socexhol, n° 130.406 ; C.A.A. Lyon, 3 fév. 2004, S.C.I. les jardin Dauphiné, n° 99LY00413, etc. ).

Le juge contrôle la suffisance de la prise en compte des risques dans l’élaboration du P.L.U, et dans le cadre de son contrôle restreint, censure l’erreur manifeste d’appréciation en l’absence de proportionnalité entre les mesures prises et l’intensité du risque.

Par exemple, le classement en zone constructible de parcelles situées dans le périmètre d'inondation d’une commune a été considéré comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en raison de l'insuffisance des mesures prises par la commune pour prévenir et pallier les risques d'inondation (T.A. Nice, 11 mai 1995, Assoc. de défense de Juan-les-Pins, n° 94-2465).

Inversement, un zonage qui n'interdit pas totalement la construction mais soumet les projets au respect de certaines prescriptions pourra être estimé comme prenant suffisamment en compte les risques encourus (C.E., 4 fév. 1994, M. Michel Ablain, n° 116 225).

En revanche, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque naturel, l’instauration d’un périmètre de précaution dans le cadre de la révision d’un P.O.S a été considérée comme entachée d’une erreur manifeste d’appréciation (T.A. Rouen, 25 fév. 2004, Assoc. ASL les Hameaux de Bois-Guillaume et autres, n° 0101043).

En cas de sinistre, la responsabilité d'une commune peut être engagée pour avoir classé en zone constructible du P.O.S un terrain soumis à un risque connu [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

2. - Prescriptions réglementaires

Il importe, pour les autorités communales, d’adapter les prescriptions d’urbanisme en fonction des caractéristiques du risque naturel encouru (fréquence, intensité, nature du risque), mais aussi des risques induits par la situation ou la densité des constructions elles-mêmes, ainsi que du rôle joué par le terrain dans la manifestation du risque (écoulement ou rétention des eaux, etc.).

A été jugé légal un règlement de zone NB suffisamment précis pour prévoir, en zone inondable, l’interdiction des sous-sols ainsi que l’obligation d’élever le niveau de plancher du rez-de-chaussée (C.A.A. Paris, 24 oct. 1996, S.C.I. Imco, n° 94PA00762). Mais la cour administrative d’appel de Lyon a condamné le principe d’inclure dans un P.O.S. des prescriptions relevant du droit de la construction (Cne de Mandelieu La Napoule, 26 fév. 2002, n° 96LY00117).

III. - MODIFICATION ET REVISION DU P.L.U.

Pour tenir compte des évolutions de fait ou de droit entrant dans son champ de compétence, le P.L.U doit être modifié ou révisé.

Il doit notamment être mis en compatibilité avec les objectifs des Schémas Directeurs d'Aménagement et de Gestion des Eaux (S..D.A.G.E.) (art. L. 123-1 du code de l’urbanisme).

A. - Choix entre modification et révision du P.L.U.

La voie de la modification d’un P.L.U. ne peut être utilisée qu’à condition que l’économie générale du P.L.U. ne soit pas remise en cause ou que cette modification ne comporte pas de graves risques de nuisances.

Une simple modification permettant d’ouvrir à l’urbanisation des secteurs soumis à des risques naturels encourre, le plus souvent, la sanction du juge administratif. Ont ainsi été considérées comme remettant en cause l'économie générale d'un P.O.S., des modifications ayant eu pour effet de tripler l'étendue du domaine skiable en ouvrant des zones à la réalisation de besoins particuliers liés à la pratique du ski, alors que ces zones étaient strictement protégées en raison de la qualité du site et de la présence de risque naturels (T.A. Grenoble, 16 nov. 1989, Préfet de la Savoie, n° 8631143).

Néanmoins, l'erreur manifeste d'appréciation n'a pas été retenue par le juge dans le parti pris d'une commune d'ouvrir à l'urbanisation, un secteur susceptible d'être fortement inondé en cas de rupture de digue. La commune s’était en effet dotée de moyens de protection considérés comme alternatifs à l'inconstructibilité (T.A. Montpellier, 5 fév. 2003, Préfet des Pyrénées-Orientales, n° 03-82).

Concernant la mise à jour du P.L.U. pour tenir compte des servitudes d'utilité publique voir fiche 15 : Effets du P.P.R. sur les documents d’urbanisme.

B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision

Le juge exerce sur le P.O.S. ou le P.L.U. modifié ou révisé, le même type de contrôle que sur le document initial, en particulier un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les dispositions nouvelles.

La révision d’un P.O.S. ouvrant à l’urbanisation ou rendant possible l’aménagement de secteurs soumis à risque peut ainsi être censurée pour n’avoir pas ou insuffisamment pris en compte le risque encouru (projet d’implantation d’une station d’épuration : C.A.A. Nantes, 14 oct. 1998, Cne de la Chapelle d’Angillon, n° 96NT02136 ; projet de création d’emplacements réservés, en l’absence de toute mention du caractère inondable du secteur dans le rapport de présentation : T.A. Versailles, 22 mars 2005, Assoc. sauvegarde des abors de Seine à Maisons-Laffite n° 0403397).

En revanche, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la révision d'un P.L.U. ouvrant à la constructibilité limitée et sous conditions, un secteur où existe un faible risque d'inondation (C.A.A. Marseille, 7 oct. 2004, M. Jacques X, n° 99MA01485).

IV. - EX-PLAN D’AMENAGEMENT DE ZONE (P.A.Z.)

Le plan d’aménagement de zone (P.A.Z.) était un document d’urbanisme tenant lieu de P.O.S. dans le périmètre des zones d’aménagements concertés (Z.A.C.) pour lesquelles il était établi.

Ce document a été supprimé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (S.R.U.).

En vertu de l'article L. 311-7 du code de l'urbanisme, les P.A.Z. ayant été approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi S.R.U. demeurent applicables jusqu'à l'approbation par la commune (ou l'Etablissement Public de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétent) d'un P.L.U. Cet article prévoit que les P.A.Z auront dorénavant les mêmes effets et seront soumis au même régime juridique que les P.L.U.

 

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