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FICHE 25 : PERMIS DE CONSTRUIRE

 

SOMMAIRE

I. - Instruction de la demande

II. - Normes de référence du permis de construire

A. - P.L.U.

B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) : article R. 111-2 du code de l’urbanisme
1. - Contrôle du permis délivré
2. - Contrôle du refus de permis

C. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)

III. - Responsabilité dans le cadre de la délivrance du permis de construire

IV. - Reconstruction après sinistre

 

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I. - INSTRUCTION DE LA DEMANDE

Lors de l’instruction d’une demande de permis de construire, les communes ont souvent tendance à exiger des pétitionnaires des études complémentaires (études géotechniques, études hydrauliques...) qui précisent la situation des terrains au regard des risques existants. Or, il est de jurisprudence constante que la liste des pièces à fournir à l’appui d’une demande de permis de construire figurant à l’article R. 421-2 du code de l’urbanisme est limitative (C.E., 12 déc. 1984, C.S.A. immobilière et commerciale «  La Gauloise », n° 45./ 09).

Un P.L.U. ne pourra donc pas prescrire la production d’études complémentaires par le pétitionnaire dans les zones soumises à un risque naturel, de même que la demande de permis ne pourra pas être déclarée incomplète au seul motif de l’absence de telles études.

Le Conseil d’Etat a néanmoins admis la légalité d’un refus de permis de construire dans un secteur parisien exposé au risque d’effondrement de cavités souterraines, ce refus ayant été valablement motivé par l’absence d’études précises permettant de garantir la stabilité de la construction projetée et l’administration n’étant pas tenue de réaliser elle-même et à ses frais les études ou sondages nécessaires (C.E., 14 mars 2003, Ville de Paris n° 233545).

De la même manière, la production d’une étude prescrite dans le cadre d’un P.P.R. ne peut être exigée pour l’instruction de la demande de permis de construire, même si le P.P.R. peut soumettre la constructibilité d’une zone de risque modéré à la réalisation d’une telle étude [voir fiche 14 : Règlement du P.P.R.].

Néanmoins, la consultation préalable de certains services peut être rendue obligatoire en vertu de législations extérieures au permis de construire. C’est le cas notamment pour les ouvrages établis dans les parties submersibles des vallées identifiées par les anciens Plans de Surfaces Submersibles (P.S.S.) (article 50 du code du domaine public fluvial) ; le défaut de consultation des services chargés de la navigation rend le permis illégal (C.A.A. Paris, 16 déc. 1997, Cne d’Annet-sur-Marne, n° 97PA00396).

II. - NORMES DE REFERENCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

A. - P.L.U.

Les dispositions du P.L.U. sont opposables au permis de construire à la condition que le P.L.U. soit lui même opposable.

Le droit de l’urbanisme permet, à l’occasion d’un recours contre l’octroi d’un permis de construire ou le refus de celui-ci, d’attaquer, par la voie de l’exception d’illégalité, le P.O.S. ou le P.L.U lui-même. Toutefois, l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme limite à six mois le délai dans lequel un tel recours peut être présenté lorsque l’exception est invoquée pour vice de forme ou de procédure.

Si, par ce biais, les dispositions du document concernées sont déclarées illégales, le permis délivré pour leur application sera sanctionné par le juge. Il en a été ainsi dans un jugement du tribunal administratif de Marseille qui a accueilli l'exception d'illégalité soulevée à l'encontre d’un P.O.S. et a annulé le permis de construire délivré sur le fondement du P.O.S. illégal. Cette décision a été confirmée par la cour administrative d’appel de Marseille (12 fév. 2004, Ville de Marseille, n° 98MA01856).

En revanche, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté le moyen tiré de l’illégalité par voie d’exception, du P.O.S. qui classait un terrain en zone soumise à un risque d’inondation. Elle a estimé que le classement était justifié compte tenu du risque de crue centennale existant dans le secteur. La délivrance de deux certificats d’urbanisme déclarant inconstructibles des terrains situés dans ce secteur a donc été jugée légale (C.A.A. Nancy, 18 déc. 2003, M. et Mme X., n° 00NC01518).

B. - Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) : article R. 111-2 du code de l’urbanisme

Le Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) figurant aux articles R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme a vocation à réglementer la délivrance du permis de construire dans les communes non dotées d’un P.L.U. ou d’un P.O.S.

Certaines de ses dispositions, notamment l’article R. 111-2, sont toutefois applicables aux communes même dotées d’un P.L.U. ou d’un P.O.S. Pour cette raison notamment, cet article est fréquemment mis en oeuvre et invoqué devant le juge, car il constitue un moyen supplémentaire pour un requérant qui souhaiterait faire annuler un permis de construire.

L’article R. 111-2 du code de l’urbanisme permet en effet de refuser le permis de construire ou d’imposer des prescriptions spéciales lorsqu’une construction, par sa situation ou sa dimension, est « de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique ».

Conçue au départ pour éviter que la construction elle-même ne comporte des risques de nuisances, cette disposition a par la suite été utilisée par le juge dans l’hypothèse où la construction projetée est elle-même exposée à un risque, voire aggrave le risque auquel sont exposés des secteurs voisins.

Ainsi, en matière d’inondation, le juge administratif considère que l’atteinte à la sécurité publique que les dispositions de l’article R. 111-2 visent à prévenir peut résulter, soit du danger auquel sont exposés les occupants d’une construction, soit de l’aggravation que peut entraîner, eu égard à sa situation, la présence de la construction projetée sur les conséquences d’une crue pour les constructions existantes situées en amont ou en aval (T.A. Marseille, 5 déc. 1996, Préfet du Vaucluse c. Cne de Caderousse, n° 95-3359 ; voir aussi, en matière d’incendie de forêt C.E., 1 er mars 2004, Cne de Villelaure, n° 209942).

Comme la plupart des dispositions du R.N.U., l’article R. 111-2 n’interdit pas obligatoirement la délivrance du permis de construire, mais permet de lui adjoindre des prescriptions spécifiques en fonction de la nature et de l’intensité du risque encouru. Le juge examine donc le caractère adéquat de la décision prise par l’autorité compétente, mais il exerce un contrôle différent selon que le permis a été délivré ou refusé.

1. - Contrôle du permis délivré

L’interdiction de construire n’est pas la seule hypothèse offerte par le droit de l’urbanisme dans les zones exposées à des risques naturels. En fonction des caractéristiques du risque encouru et de celles du projet de construction envisagé, la délivrance du permis de construire peut donner lieu à des prescriptions spécifiques.

Ces prescriptions peuvent consister en des conditions d’implantation du bâtiment (éloignement...), une modification des caractéristiques de la construction (surélévation, matériaux...) ou en l’obligation de réaliser certains travaux annexes comme le curage.

Le juge exerce un contrôle restreint, dit de l’erreur manifeste d’appréciation, si le permis a été octroyé (C.A.A. Nantes, 17 fév. 1999, préfet d’Indre et Loire, n° 97NT01886). Un permis est considéré comme illégalement octroyé si la prescription dont il est assorti n’est pas, par elle-même, de nature à exclure tout risque pour la sécurité publique.

Ainsi, il a pu être jugé qu’en raison des risques d’inondation auxquels étaient exposés le terrain faisant l’objet des permis de construire litigieux ainsi que les terrains voisins et ceux situés en aval, une construction ne pouvait être autorisée qu’à la condition que son implantation permette d’assurer les opérations de curage nécessaires et que notamment soit maintenu sur chacune des berges du torrent un passage suffisant pour les engins de déblaiement (C.E., 26 juin 1996, M. Iogna et autres et Cne de Bourg-Saint-Maurice, n° 124.932 et 124.997).

Ont pu être également estimées précises mais insuffisantes les prescriptions en matière d’évacuation des eaux pluviales dont était assorti un permis de construire, qui aurait donc dû être refusé du fait de l’aggravation des risques d’inondation encourus (Cne de Palau-del-Vidre, 7 fév. 2003, n° 193908 ; voir aussi concernant le risque de crue T.A. Marseille, 25 sept. 1997, Préfet du Vaucluse c. Cne d’Aubignan et M. Fieschi, n° 96-2927, T.A. Marseille, 5 fév. 2004, Préfet des Bouches-du-Rhône, n° 02-5944 et C.A.A. Bordeaux, 28 fév. 2002, Assoc. de défense des habitants de Cayenne, n° 99BX00399).

Par ailleurs, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, le permis de construire délivré sans prescriptions spécifiques propres à limiter les risques de glissement de terrain sur la parcelle objet de la demande de permis (T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des Pyrénées Orientales, n° 0204372).

En revanche, lorsque l’intensité du risque encouru ne le justifie pas, ou lorsque la demande de permis a déjà pris en compte le risque naturel, le maire peut délivrer le permis sans l’assortir de conditions supplémentaires (C.E., 23 déc. 1994, Min. de l'Équipement c/ M. Peissik ; C.A.A. Bordeaux, 16 oct. 1997, S.A. Deval, n° 95BX01121, n°108969).

Inversement, la délivrance d’un permis de construire autorisant la surélévation d’une construction en zone susceptible de servir d’expansion des crues, dans la mesure où le projet se situe en périphérie de la zone et la superficie du terrain d’assiette est relativement restreinte, ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Une telle décision n’établit pas l’absence de prise en compte par ce permis des orientations du SDAGE préconisant d’éviter d’exposer les biens et les personnes en zone inondable (C.A.A. Douai, 25 sept. 2003, Assoc. de sauvegarde et d’amélioration du cadre de vie et de l’environnement, n° 00DA657).

Ne constitue pas davantage une erreur manifeste d’appréciation, la délivrance d’un permis de construire assorti de certaines prescriptions sur un terrain soumis à un risque de mouvements de terrain, lorsqu’il ressort que le projet ne remettrait pas en cause les coefficients de sécurité dans le secteur (C.A.A. Nantes, 30 juin 2000, M.Gérard Guertin, n° 99NT00168 et n° 99NT02433).

2. - Contrôle du refus de permis

Lorsque le permis a été refusé, le juge exerce un contrôle dit « normal » : il vérifie si le refus de permis était bien nécessaire au regard de l’existence de risques naturels.

Ainsi, ont pu être à bon droit refusés un permis de construire dans un secteur parisien identifié comme exposé au risque d’effondrement de cavités souterraines par un périmètre de risque établi en application de l’ancien article R. 111-3 du code de l’urbanisme (C.E., Ville de Paris, 14 mars 2003, n° 233545), ou , en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, une extension de construction existante, pourtant autorisée par le P.O.S en vigueur, dans un secteur soumis à des risques importants d’incendie de forêt, compte tenu des risques supplémentaires que cette augmentation de la capacité d’accueil de l’habitation pouvait créer dans l’ensemble du secteur (C.E., 1 er mars 2004, Cne de Villelaure, n° 209942).

En outre, un refus de permis est considéré comme légal si les mesures prescrites dans un rapport géologique joint à la demande auraient accentué les risques d’inondations pour les propriétés situées en aval du ruisseau (C.A.A. Lyon, 24 mars 1998, Mme Massa, n° 95LY00217).

Enfin, la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif en zone à risque ne garantit pas la délivrance d'un permis de construire (C.A.A. Nantes, 22 avr. 2003, M. et Mme X, n° 01NT01245 ; T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des Pyrénées Orientales, n° 0204372).

C. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)

Un P.P.R. peut comporter des interdictions de construire et fixer des prescriptions d’urbanisme, de construction, d’aménagement et d’exploitation concernant la nature et les caractéristiques des bâtiments ainsi que leurs équipements et installations [Voir fiche 14 : Règlement du PPR].

Le P.P.R. est directement opposable aux demandes d’autorisation d’occupation des sols. Ses dispositions sont applicables même en cas de dispositions contraires du P.L.U. et en l’absence de mise en conformité de ce dernier.

Sur le fondement des dispositions du règlement du P.P.R, l’autorité compétente peut donc s’opposer à des travaux d’entretien et de gestion de bâtiments existants ayant simplement fait l’objet d’une déclaration préalable (C.A.A. Nantes, 28 mai 2002, Ville de Châteaudun, n° 00NT01228).

Dans le sens inverse (et comme pour les P.L.U), le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation peut conduire à l’annulation de permis de construire délivrés sur des terrains considérés comme classés à tort en zone constructible, par la voie de l’exception d’illégalité (C.E., 9 juill. 2003, Cne de Val d’Isère, n° 235325  : risque d’avalanche ; T.A. Montpellier, 20 déc. 2002, M. G. Boffety, n° 01.5327 : risque d’inondation).

III. - RESPONSABILITE DANS LE CADRE DE LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE

Hormis les cas de recours en annulation contre un acte d’urbanisme, la survenance d’une catastrophe naturelle sur une construction autorisée peut être l’occasion d’exercer un recours de plein contentieux mettant en jeu la responsabilité administrative de la commune ou de l'État [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

L’urbanisme fournit un contentieux particulièrement abondant en la matière, et ce, même s’il est de jurisprudence constante que le permis de construire n’a pas pour objet ni pour effet de conférer au constructeur une garantie concernant la résistance du sol destiné à recevoir les constructions autorisées (C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet et autres, n° 78030).

Le juge administratif examine en particulier l’état des connaissances que pouvait avoir l’administration sur les risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de déterminer si cette autorisation devait être refusée ou assortie des prescriptions nécessaires (C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E. 13 juin 2003, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 01MA01926).

A la suite de cet examen deux cas de figure se présentent :

- la responsabilité de l’autorité qui a délivré l’autorisation sera engagée si la connaissance qu’elle avait des risques était suffisante pour justifier d’un refus ou assortir l’autorisation de prescriptions spéciales, (C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 232720 ; C.A.A. Lyon, 9 déc. 1992, Mme Gire, n° 91LY00327 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n° 91BX00268 ; C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923 ; C.A.A. Lyon, 15 juin 2004, Cne des Allues, n° 02LY01879) ;

- Cette responsabilité ne sera au contraire pas engagée si l’administration ne pouvait connaître ces risques au moment où elle a délivré l’autorisation (C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E., 16 juin 1989, Assoc. Le ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.E., 29 juin 1992, M. Leblanc, n° 111070 ; C.E., 13 déc. 1996, Epoux Arnaud, n° 89268 ; C.A.A. Douai, 7 oct. 2004, Secrétaire d’Etat au logement, n° 02DA00265).

La police spéciale de l’urbanisme n’interdit pas au maire d’intervenir en tant qu’autorité de police administrative générale au titre du code général des collectivités territoriales [voir fiche 27 : Police générale du maire].

IV. - RECONSTRUCTION APRES SINISTRE

une nouvelle construction, soit à entreprendre des travaux sur une construction existante. A cet égard, l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme autorise la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre même si la zone dont relève ce bâtiment est devenue inconstructible depuis sa construction initiale, sauf si le P.L.U. ou la carte communale y font explicitement obstacle.

Toutefois, le Conseil d’Etat a estimé que l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme peut faire obstacle à ce principe, et justifier le refus du permis de construire sollicité, même en l’absence de toute interdiction expresse dans un document d’urbanisme (avis C.E., Mme HUTIN, 23 fév. 2005, n° 271270).

En outre, l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme permet à l’autorité compétente en matière de permis de construire d’accorder des dérogations aux règles du P.L.U. qui feraient obstacle à la mise en œuvre des prescriptions constructives propres à assurer la sécurité des personnes et des biens lors de la reconstruction de bâtiments détruits à la suite d’une catastrophe naturelle survenue au cours de l’année écoulée.

 

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