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FICHE 31 : ACQUISITION DE BIENS FORTEMENT EXPOSES A UN RISQUE NATUREL

 

SOMMAIRE

I. - Expropriation pour risques naturels majeurs

A. - Conditions de mise en oeuvre de la procédure d’expropriation
1. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation
2. - La condition de menace grave pour les vies humaines
3. - L’absence de solution alternative moins coûteuse

B. - Procédure de première analyse et constitution du dossier d’enquête publique

C. - Enquête publique et consultations

D. - Indemnisation et sécurisation des biens expropriés
1. - Indemnisation des biens expropriés
a. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque
b. - Lutte contre la spéculation
c. - Paiement des indemnités
2. - Transfert de propriété et prise de possession des biens

II. - Acquisition amiable des biens fortement exposés ou sinistrés

A. - Acquisition amiable des biens fortement exposés
B. - Acquisition amiable des biens sinistrés
C. - Procédures de financement des acquisitions amiables

 

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I. - EXPROPRIATION POUR RISQUES NATURELS MAJEURS

A. - Conditions de mise en oeuvre de la procédure d’expropriation

1. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation

Le premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement limite le recours à cette procédure aux biens exposés aux risques prévisibles :

- de mouvements de terrain ;

- d’affaissements de terrains dus à une cavité souterraine d’origine naturelle ou humaine ne résultant pas de l’exploitation passée ou en cours d’une mine, ou dus à une marnière ;

- d’avalanches ;

- de crues torrentielles.

Toute menace provenant d’un autre risque naturel, tel que séisme, tempête, crue de plaine par exemple, ne permet donc pas de recourir à l’expropriation.

En effet, les phénomènes naturels pris en compte sont des phénomènes créant des risques localisés ; ce dispositif n’est a contrario pas approprié au cas de risques étendus comme ceux liés aux séismes ou aux tempêtes.

2. - La condition de menace grave pour les vies humaines

La gravité du danger est appréciée au regard de certains critères dont l’article 2 du décret n° 95-1115 du 17 octobre 1995 donne une énumération non exhaustive :

- circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se produire (probabilité d’occurrence et délai de survenue du phénomène) ;

- évaluation des délais nécessaires à l’alerte et l’évacuation des personnes exposées (analyse de la soudaineté du phénomène, de la possibilité ou non de surveiller son évolution et de donner l’alerte).

Une analyse des risques doit figurer au dossier soumis à l’enquête pour permettre d’évaluer l’importance et la gravité de cette menace. En effet, le dossier soumis à enquête publique doit décrire les phénomènes auxquels les biens sont exposés et permettre l’appréciation de la gravité du risque. Le juge administratif vérifie notamment que le préfet n’a pas commis d’erreur dans l’appréciation de la gravité du danger qui conditionne la mise en œuvre de cette procédure (T.A. Pau, 9 nov. 2000, M. Bougardier Bernard, n°99-1749 confirmé par C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005 n°01BX00069).

L’article L. 561-1 du code de l’environnement ne donne pas une définition précise de la nature des biens susceptibles de faire l’objet d’une procédure d’expropriation. Rien dans le texte n’exclut, a priori, les terrains supportant une activité économique ou dénués de toute construction. En conséquence, le fait pour un préfet de refuser d’appliquer cette procédure pour un terrain de camping au motif que seuls les terrains supportant des constructions à usage d’habitation entre dans le champ d’application de l’article L. 561-1 du code de l’environnement fait naître un doute sérieux de nature à justifier la suspension de la décision de refus du préfet (C.E. statuant en référé, 16 fév. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 260811), cette décision encourant au fond l’annulation (T.A. Marseille, 19 fév. 2004 Sté Le Panoramic n°0305031).

3. - L’absence de solution alternative moins coûteuse

La procédure d’expropriation pour risque naturel n’est applicable que dans les situations où il n’existe pas d’autres mesures de sauvegarde et de protection fiables et moins coûteuses (C.E., 7 avr. 1999, Assoc. « Vivre et rester au pays » et autres, n° s 189263, 189235).

Les moyens de sauvegarde et de protection alternatifs peuvent revêtir la forme de travaux de protection ou de mesures de surveillance et d’alerte permettant la mise en sécurité des lieux et de ses occupants.

Il s’agit donc d’évaluer le coût de ces moyens de sauvegarde et de protection. Cette estimation n’est toutefois pas nécessaire lorsqu’il apparaît qu’aucun moyen de sauvegarde et de protection n’est réalisable compte tenu par exemple des difficultés voire des dangers présentés par l’exécution de telles mesures (C.E., 7 avr.1999, Assoc. « Vivre et rester au pays » et autres, n° s 189263, 189235).

Le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique doit donc être exceptionnel dans la mesure où elle est réservée à des situations où la survenance de la catastrophe, par sa brutalité et son intensité, ne permet pas des évacuations préventives et rend l’intervention des secours très aléatoire.

B. - Procédure de première analyse et constitution du dossier d’enquête publique

Selon l’article L. 561-1 du code de l’environnement, les autorités titulaires du droit d’exproprier en raison des risques naturels sont soit l’Etat, soit les communes ou leurs groupements. L’autorité expropriante est à la fois initiatrice et bénéficiaire de la procédure d’expropriation. Toutefois la décision d’engagement de la procédure et l’acte déclaratif d’utilité publique relèvent de la compétence exclusive de l’Etat.

Lorsque l’autorité expropriante est une commune (ou un groupement de communes), elle doit transmettre au préfet sa demande accompagnée des pièces nécessaires à la constitution du dossier d’enquête publique. Lorsque l’autorité expropriante est l’Etat, c’est au préfet qu’il revient d’établir le dossier.

Le dossier transmis au préfet ou préparé par ce dernier doit comprendre :

- les pièces exigées par l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- les différents éléments d’appréciation permettant d’établir que les conditions de recevabilité sont réunis : types de risques concernés, menace grave pour les vies humaines, absence de solution alternative moins coûteuse.

Le préfet procède à une première analyse de la demande d’expropriation sur la base de ce dossier et, le cas échéant, des éléments complémentaires nécessaires. Il s’assure également qu’il n’existe pas d’autres solutions plus appropriées (acquisition amiable notamment) et que les mesures nécessaires à titre conservatoire pour la sauvegarde des personnes concernées ont été prises.

S’il estime la demande recevable, il la transmet au ministre chargé de la prévention des risques majeurs accompagnée des pièces du dossier et de son avis.

Le ministre chargé de la prévention des risques majeurs décide de la suite à donner à cette demande en accord avec les ministres chargés de la sécurité civile et de l’économie. En cas de suite favorable, le préfet soumet le dossier établi à partir des éléments de première analyse à une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de l’expropriation.

C. - Enquête publique et consultations

Le préfet établit un dossier destiné à être soumis à enquête publique reprenant les éléments du dossier de première analyse et notamment l’analyse des risques  (article 2 du décret du 17 octobre 1995).

Il transmet ce dossier pour avis aux communes dont une partie du territoire est comprise dans le périmètre délimitant les immeubles à exproprier. L’avis du conseil municipal doit, en retour, être transmis au préfet dans un délai de deux mois. Passé ce délai, il est réputé favorable.

L’enquête est menée dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

L’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précise toutefois que l’enquête est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête dont les modalités de désignation et de pouvoirs sont ceux correspondant aux enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement (art. L. 123-1 et s. et art. R. 123-1 et s. du code de l’environnement).

Ainsi, les commissaires enquêteurs (ou les membres d’une commission d’enquête) doivent être désignés, conformément à l’article R. 123-8 du code de l’environnement, par le président du tribunal administratif ou par un membre du tribunal délégué par lui à cette fin dans un délai de 15 jours.

Par ailleurs, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête a la faculté de demander au président du tribunal administratif ou au magistrat qu’il délègue la désignation d’un expert lorsque les spécificités de l’enquête l’exigent (article L. 123-5 du code de l’environnement). Il peut encore, par décision motivée, prolonger l’enquête de 15 jours maximum (article L. 123-7 du code de l’environnement) et organiser, sous sa présidence, une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d’ouvrage (article L. 123-9 du code de l’environnement).

A l’issue de l’enquête, l’utilité publique est déclarée par arrêté préfectoral (article 4 du décret du 17 octobre 1995). Le préfet doit adresser une copie de l’arrêté déclaratif d’utilité publique :

- au ministre chargé de la prévention des risques majeurs ;

- le cas échéant, à la commune (ou groupement de communes) expropriante ainsi qu’à la caisse centrale de réassurance.

La détermination des parcelles à exproprier s’effectue selon les règles du code de l’expropriation, et doit résulter d’une enquête parcellaire. Cette enquête, qui peut se dérouler concomitamment à l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, est suivie d’un arrêté de cessibilité qui désigne les propriétés dont la cession est nécessaire.

L’expropriation doit intervenir dans les cinq ans à compter de la déclaration d’utilité publique.

D. - Indemnisation et sécurisation des biens expropriés

1. - Indemnisation des biens expropriés

En l’absence d’accord amiable, les indemnités sont fixées comme en matière d’expropriation classique (articles L. 13-13 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique), mais la loi a cependant institué certaines spécificités lorsqu’il s’agit d’une expropriation pour risques naturels.

a. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque

En vertu du troisième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, il n’est pas tenu compte de l’existence du risque pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des biens expropriés. L’évaluation des biens en vue de l’indemnisation est donc faite sur la base de la valeur des biens équivalents situés dans une zone non exposée au risque.

Il est ainsi fait exception à la règle de l’évaluation en fonction de la consistance tant juridique que matérielle du bien à la date de l’ordonnance d’expropriation ou du jugement de fixation indemnitaire, principe résultant du premier alinéa de l’article L. 13-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Cette disposition a pour but de permettre à l’exproprié d’obtenir une indemnité qui lui permette de remplacer son bien sans subir une quelconque dépréciation du fait du risque encouru (T.G.I. Chambéry, 14 déc. 2001, M. Gellon et autres, n° 91/01).

En revanche, dans le cas où l’immeuble exproprié a déjà subi un sinistre à la suite d’une catastrophe naturelle, les indemnités versées au titre de la garantie catastrophes naturelles sont déduites du montant de l’indemnité d’expropriation, sauf si elles ont déjà été utilisées pour la remise en état du bien sinistré.

b. - Lutte contre la spéculation

Selon l’article L. 561-2 du code de l’environnement, l’indemnité peut être réduite voire supprimée s’il s’avère que des acquisitions ont été faites dans le but d’obtenir une indemnité supérieure au prix d’achat.

Sont présumées entrer dans cette catégorie d’opérations spéculatives les acquisitions ou les améliorations postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à l’approbation d’un P.P.R. rendant inconstructible la zone concernée ou, en l’absence d’un tel plan, postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation.

Par ailleurs, à compter de la publication de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation, les autorités administratives compétentes doivent refuser les permis de construire et autres autorisations administratives susceptibles d’augmenter la valeur des biens à exproprier, et ce pendant un délai maximal de cinq ans (article L. 561-4 du code de l’environnement).

La personne morale de droit public qui a indûment accordé l’autorisation de construire doit rembourser au fonds de prévention chargé du paiement de l’indemnité le coût de l’expropriation des biens ayant fait l’objet de cette autorisation, dans le cadre d’une procédure diligentée par le préfet ou le cas échéant par le président du conseil de gestion du fonds de prévention des risques naturels (article 13 du décret du 17 octobre 1995).

c. - Paiement des indemnités

Le paiement des indemnités et les dépenses liées à la démolition des biens bâtis et à la limitation d’accès aux biens expropriés sont à la charge du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Ce fonds est alimenté par un prélèvement de 4 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre les risques de catastrophes naturelles prévues à l’article L. 125-2 du code des assurances et par des avances de l’État. La gestion comptable et financière du fonds est assurée par la caisse centrale de réassurance (art. L. 561-3 du code de l’environnement).

Selon l’article 5 du décret du 17 octobre 1995, le préfet doit transmettre au ministre chargé de la prévention des risques majeurs le montant des indemnités fixées par accord amiable ou par le juge de l’expropriation. Le ministre informe la Caisse centrale de réassurance de ces indemnités ; les ministres chargés de la prévention des risques majeurs et de l’économie fixent par arrêté conjoint, compte tenu des disponibilités du fonds, le montant des sommes à affecter au paiement ou à la consignation des indemnités d’expropriation et aux dépenses liées à la sécurisation du site., La Caisse centrale de réassurance transfère les sommes ainsi fixées au trésorier-payeur général de chaque département concerné (article 12 du décret du 17 octobre 1995).

2. - Transfert de propriété et prise de possession des biens

Le transfert de propriété d’un bien exproprié a lieu, à défaut d’accord amiable, par ordonnanced’expropriation prononcée par un juge du tribunal de grande instance désigné par le premier président de la cour d’appel et saisi par le préfet.

Ce transfert de propriété obéit à des règles exorbitantes du droit commun : l’ordonnance a pour effet de transférer l’immeuble à l’expropriant et d’éteindre les droits réels ou personnels pesant sur les immeubles expropriés, en les transformant en droits à indemnité (article L. 12-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

La prise de possession des biens expropriés intervient normalement un mois après paiement ou consignation de l’indemnité si l’ordonnance a été prise et notifiée. Cependant, en vertu des dispositions de l’article L. 561-1, deuxième alinéa du code de l’environnement, lorsque l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de mesures de sauvegarde, la procédure prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est applicable. Si donc la procédure d’extrême urgence est mise en œuvre, la prise de possession pourra intervenir avant paiement pour, selon le cas, interdire l’accès aux immeubles dangereux ou les démolir.

II. - L’ACQUISITION AMIABLE DES BIENS FORTEMENT EXPOSES OU SINISTRES

A. - Acquisition amiable des biens fortement exposés

Cette procédure d’acquisition amiable de biens fortement exposés aux risques naturels sera désormais utilisée de façon préférentielle à la procédure d’expropriation. En effet, la circulaire du 23 février 2005 relative au financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention précise qu’à condition de recevabilité égale, la procédure d’acquisition amiable doit être privilégiée.

Les conditions d’éligibilité d’un bien à la procédure d’acquisition amiable sont quasiment identiques à celles qui régissent l’expropriation :

- les risques pris en compte sont de même nature (mouvements de terrain ou affaissements de terrain dus à une cavité ou à une marnière, avalanches, crues torrentielles) auxquels s’ajoutent les crues à montée rapide (article L. 561-3-1° du code de l’environnement) ;

- les risques doivent représenter une menace grave pour des vies humaines : la gravité de la menace est appréciée notamment au regard de la probabilité d’occurrence et du délai de survenue du phénomène naturel, des délais nécessaires à l’alerte et à l’évacuation des populations, etc. ;

- le prix de l’acquisition des biens doit être moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations (réalisation de travaux, mise en place de mesures de surveillance, d’alerte et d’évacuation).

Le financement du fonds ne peut porter que sur des biens couverts par un contrat d’assurance mentionné au premier alinéa de l’article L. 125-1 du code des assurances. En outre, le prix fixé pour ces acquisitions ne doit pas excéder le montant des indemnités d’expropriation. Ce prix est déterminé sans tenir compte du risque et, dans le cas où les biens ont été estimés sans tenir compte des dommages éventuellement subis, déduction faite des indemnités perçues au titre de la garantie catastrophes naturelles et non utilisées pour réparer les dommages (article L. 561-1 du code de l’environnement).

B. - Acquisition amiable des biens sinistrés

Le financement accordé au titre de cette procédure est destiné à venir en complément des indemnités perçues au titre de la garantie d’assurance contre les catastrophes naturelles, afin notamment de couvrir la perte de la valeur du terrain et de prendre en compte le surcoût que peut représenter un déménagement ou un transfert total des activités en dehors du secteur sinistré.

Les conditions pour bénéficier d’un tel financement sont les suivantes (article L. 561-3-2° du code de l’environnement) :

- les biens sinistrés doivent être à usage d’habitation ou être utilisés à des fins professionnelles par une personne physique ou morale employant moins de vingt salariés ;

- les biens doivent avoir été sinistrés à plus de la moitié de leur valeur initiale hors risque et avoir été indemnisés dans le cadre de leur contrat d’assurance au titre de la garantie catastrophes naturelles ;

- le financement consenti pour l’acquisition des biens et les mesures liées à leur sécurisation est plafonné à 60 000 euros par unité foncière acquise (arrêté du 12 janvier 2005) ;

- l’intervention dans un délai de trois ans à compter de la date d’acquisition d’une mesure réglementaire déclarant les terrains acquis inconstructibles. Cette condition est impérative et son non respect entraîne le remboursement du montant de la subvention par la commune (ou le groupement de communes) acquéreur.

Par ailleurs, les conditions relatives à la détermination du montant des indemnités (non prise en compte des risques, déduction des indemnités déjà perçues) sont identiques à celles concernant la procédure d’acquisition amiable des biens fortement exposés.

C. - Procédures de financement des acquisitions amiables

L’initiative pour mettre en œuvre ces procédures est prise soit par l’Etat soit par les communes ou leurs groupements.

Un arrêté du 12 janvier 2005 précise pour le financement de chacune des catégories d’acquisition amiable les pièces et justificatifs à fournir lors du dépôt d’une demande de subvention et lors de la demande de paiement (Voir également : circulaire du 23 février 2005 relative au financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention).

 

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