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FICHE 32 : INONDATION

 

SOMMAIRE

I. - Principes généraux et planification de la gestion de la ressource en eau

A. - Principes généraux
B. - Planification (SDAGE et SAGE)

II. - Entretien des cours d’eau et maintien du libre écoulement des eaux

A. - Entretien des cours d’eau et police de l’eau
B. - Réglementation de l'exécution des travaux

III. - Mesures de protection contre les inondations

A. - Protection des propriétés riveraines
B. - Travaux et ouvrages des collectivités locales

IV. - Mesures de prévention des inondations à la source et préservation des champs d’inondation

A. - Servitudes de rétention des eaux et de mobilité des cours d’eau
B. - Délimitation des zones d'érosion
C. - Préservation des champs d’inondation

V. - Prise en compte du risque d’inondation dans les documents d’urbanisme et mesures de mitigation

A. - Prévention des inondations dans les documents et les décisions d’urbanisme
B. - Mesures de mitigation

VI. - Signalisation et prévision des crues

A. - Inventaire et établissement des repères de crues
B. - Prévision des crues

VII. - Régimes de responsabilité en cas de sinistre

A. - Responsabilité des autorités administratives du fait des manquements à leurs obligations de prévention
B. - Responsabilité sans faute de l’administration du fait de dommages de travaux et d’ouvrages publics

 

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I. - PRINCIPES GENERAUX ET PLANIFICATION DE LA GESTION DE LA RESSOURCE EN EAU

A. - Principes généraux

L’article L. 211-1 du code de l’environnement mentionne les exigences que tend à satisfaire la gestion équilibrée de la ressource en eaux. Parmi ces exigences figure la protection contre les inondations (II-3°).

B. - Planification (SDAGE et SAGE)

L’article L. 212-1 du code de l’environnement prévoit deux instruments de planification de la gestion de la ressource en eau : le Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.) et le Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE).

Le S.D.A.G.E. fixe, pour chaque bassin ou groupement de bassins, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau devant permettre notamment « de satisfaire ou concilier […] les exigences […] de la protection contre les inondations » (article L. 211-1). Il détermine également les sous-bassins ou groupements de sous-bassins pour lesquels l’élaboration d’un S.A.G.E. est nécessaire pour respecter ces orientations.

Cette gestion s'organise à l'échelle des six grands bassins versants : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie. Chaque bassin ou groupement de bassin est doté d’un comité de bassin chargé d’élaborer, de mettre à jour et d’adopter le S.D.A.G.E.

La circulaire du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables prévoit que la cartographie des zones inondables et le constat de l'occupation des sols ainsi que les règles adoptées sur leur fondement dans le cadre de la politique de prévention des inondations sont transmises au préfet coordonnateur de bassin. Celui-ci, en liaison avec le président du comité de bassin, doit les intégrer au volet « inondation » du projet de S.D.A.G.E. en cours d'élaboration.

Les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions du S.D.AG.E et du S.A.G.E. (ainsi d’un Projet d’Intérêt Général (P.I.G.) visant à protéger contre les risques d’inondation : C.A.A. Lyon, 3 mai 2005, Assoc. Loire vivante Nièvre Allier Cher, n° 99LY0983). Il en est de même, depuis la transposition de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004, pour les documents d'urbanisme : les Schémas de COhérence Territoriale (S.C.O.T.), les Plans Locaux d'Urbanisme (P.L.U.) et les cartes communales doivent être compatibles ou rendus compatibles, dans un délai de trois ans, avec les orientations fondamentales de la gestion équilibrée de la ressource en eau définies par les S.D.A.G.E., notamment en matière de protection contre les inondations (art. L. 122- 1, L. 123-1 et L. 124-2 du code de l’urbanisme voir réponse minist. à Q.P. n° 43164, JO du 15 fév. 2005 p. 1650).

II. - ENTRETIEN DES COURS D’EAU ET MAINTIEN DU LIBRE ECOULEMENT DES EAUX

A. - Entretien des cours d’eau et police de l’eau

Par application de l'article L. 215-14 du code de l’environnement, l'entretien des cours d'eau non domaniaux constitue une obligation des propriétaires riverains, lesquels sont tenus à un curage (rétablissement du cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur naturelle) et à un entretien (élagage, enlèvement des débris) régulier de la rive.

Par ailleurs, si l'entretien des cours d'eau domaniaux est à la charge de l'État (du gestionnaire ou du concessionnaire lorsque le cours d'eau a été transféré ou concédé), ses obligations se limitent à assurer le libre écoulement des eaux. Il n'a pas à assurer la protection contre l'action naturelle des eaux.

Aux termes de l'article L. 215-7 du code de l’environnement, le préfet prend toute disposition pour assurer le libre cours des eaux. Dans ce domaine, le préfet est l'autorité de police compétente (police de l’eau) et doit prendre les dispositions nécessaires pour l'exécution des règlements et usages locaux relatifs aux cours d'eau. Le maire ne peut ordonner ce curage en l'absence d'urgence ou de péril imminent (C.E., 22 avr. 1970, Duhaze, n° 75 361).

Néanmoins, les travaux de curage d'un cours d'eau non domanial entrepris pour un motif d'intérêt général ont le caractère de travaux publics (C.A.A. Nantes, 10 avr. 1991, M. et Mme Jacques Bourel et Mutuelle assurance des instituteurs de France). Il en est de même concernant les travaux de curage des cours d'eau qui auraient été mis à la charge des riverains et exécutés d'office en cas de carence de ceux-ci.

B. - Réglementation de l'exécution des travaux

L'exécution de travaux ou la réalisation d’ouvrages dans le lit ou sur les berges des cours d'eau est subordonnée à une autorisation de l'administration ou à une déclaration préalable (article L. 214-3 du code de l'environnement). Ce régime d’autorisation et de déclaration relève de la responsabilité de l’Etat (police de l’eau).

Lorsqu'il délivre les autorisations d'ouvrages sur des cours d'eau, le préfet doit donc vérifier que les ouvrages et travaux n'aggravent pas les risques d'inondations, ne modifient pas les conditions de sécurité des zones habitées ou ne perturbent pas le libre écoulement des eaux (C.A.A. Paris, 16 déc. 1997, M. Jobin, n° 96PA01608).

Une autorisation peut donc être révoquée ou assortie de prescriptions nouvelles afin de prévenir les inondations (C.E., 11 déc. 1996, Assoc. de défense de l'environnement Orangeois, du patrimoine naturel, historique et du cadre de vie, n° 173212). Le juge vérifie que le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation lorsqu'il a délivré l'autorisation (C.E, 29 avr. 1998, M. Nold, n° 90657).

S'agissant des demandes de permis dans le périmètre d'un plan de surfaces submersibles (qui vaut plan de prévention des risques naturels), l'article R. 421-38-14 du code de l'urbanisme permet au préfet, sur avis des services chargés de la protection contre les inondations et de la police des cours d’eau, de s'opposer à la délivrance du permis ou de ne donner son accord qu’à condition que le permis soit assorti des prescriptions nécessaires pour assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d'inondation. Cet article a été abrogé par le décret du 5 octobre 1995 relatif aux P.P.R. mais demeure applicable tant qu'il sera nécessaire à la mise en oeuvre des plans de surfaces submersibles encore en vigueur (C.A.A. Nantes, 22 nov. 2000, Société anonyme AD UNTZ MRBU, n° 99NT00103).

III. - MESURES DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS

A. - Protection des propriétés riveraines

Ni l'État ni les communes ne sont obligés d'assurer la protection des propriétés contre l'action naturelle des eaux à la place des propriétaires (T.A. Montpellier, 19 janv. 1994, M. Dunyach, n° 902 982).

Les propriétaires doivent donc assumer eux mêmes la charge des ouvrages de protection contre les inondations sur les cours d'eau domaniaux ou non domaniaux (C.E., 2 mars 1984, Synd. intercommunal de l'Huveaune, n° 35524 et n° 35874). Ces obligations résultent d'une loi ancienne, toujours en vigueur, celle du 16 septembre 1807 relative aux dessèchements des marais. Ce texte prévoit que les travaux d'endiguement entrepris pour assurer la défense des propriétés riveraines sont à la charge des propriétaires intéressés (C.E., 17 mai 1946, Min. des travaux public c. Cne du Vieux Boucau, n° 60054). La loi de 1807 est toujours citée par la jurisprudence actuelle (C.A.A. Nantes, 10 avr. 1991, M. et Mme Jacques Bourel et mutuelle assurance des instituteurs de France).

B. - Travaux et ouvrages des collectivités locales

Les collectivités locales peuvent aussi intervenir, quel que soit le régime juridique des cours d'eau, dans le cadre de leurs pouvoirs de police générale (art. L. 2212-2 du C.G.C.T., voir ci-dessous), et sur le fondement de l'article L. 211-7 du code de l’environnement afin d'entreprendre tous travaux, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence.

S’agissant des digues de protection, le préfet transmet aux maires des communes qui en disposent les éléments leur permettant d'exercer leurs compétences de maîtrise d’ouvrage (circulaire du MEDD du 6 août 2003 relative à l’organisation du contrôle des digues de protection contre les inondations fluviales intéressant la sécurité publique). Le contrôle de ces digues de protection relève à la fois des pouvoirs de police générale et des pouvoirs de police de l’eau.

L’article L. 151-36 du code rural prévoit également que les collectivités locales et leurs groupements peuvent prescrire ou exécuter les travaux de lutte contre l'érosion, de défense contre les torrents, de curage, approfondissement, redressement et régularisation des canaux et cours d'eau non domaniaux et des canaux de dessèchement et d'irrigation, lorsqu'ils présentent un caractère d'intérêt général ou d'urgence.

L'article L. 151-37 du code rural, précisé par le décret n° 93-1182 du 21 octobre 1993 modifié, prévoit que sont dispensés d'enquête publique les travaux portant sur un cours d'eau couvert par un S.A.G.E., lorsque ces travaux sont directement liés à une inondation déclarée catastrophe naturelle, qu’ils sont réalisés dans les trois ans qui suivent celle-ci et qu’ils visent à rétablir le cours d'eau dans ses caractéristiques naturelles.

Par ailleurs, un nouveau cadre d’interventions locales en matière de gestion, d’aménagement et de police des cours d’eau a été introduit par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 dans le code du domaine public fluvial. Les articles 1 er-1 à 1 er-4 de ce code prévoient ainsi la possibilité pour les collectivités territoriales ou leurs groupements de se constituer un domaine public fluvial soit par acquisition directe, soit par transferts du domaine public fluvial de l’Etat, avec dans ce dernier cas une priorité donnée à l’échelon régional. Le décret n° 2005-992 du 16 août 2005 précise les conditions de ces transferts de propriété ainsi que les modalités propres à assurer la cohérence de la gestion du domaine ainsi transféré. Il fixe également la liste des cours d’eau ne pouvant faire l’objet d’un tel transfert.

IV. - MESURES DE PREVENTION DES INONDATIONS A LA SOURCE ET PRESERVATION DES CHAMPS D’INONDATION

A. - Servitudes de rétention des eaux et de mobilité des cours d’eau

L'article L. 211-12 du code de l'environnement précisé par le décret n° 2005-116 du 7 février 2005, permet au préfet de délimiter, après enquête publique, des zones soumises à servitude, sur les terrains riverains d'un cours d'eau ou de la dérivation d'un cours d'eau, situées dans leur bassin versant ou dans une zone estuarienne.

L’une de ces servitudes d'utilité publique a pour objet de créer des zones de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement, où des aménagements permettront d'accroître artificiellement la capacité de stockage des eaux, afin de réduire les crues ou les ruissellements dans les secteurs situés en aval.

L’autre est destinée à créer ou restaurer des zones de mobilité du lit mineur d'un cours d'eau en amont des zones urbanisées, afin de préserver ou de restaurer les capacités hydrologiques et géomorphologiques essentielles du cours d'eau.

Dans ces zones, l'arrêté préfectoral peut soumettre à déclaration préalable, auprès des autorités compétentes en matière d'urbanisme, les travaux ou ouvrages qui n'entrent pas dans le champ d'application des autorisations ou déclarations instituées par le code de l'urbanisme et qui, en raison de leur nature, de leur importance ou de leur localisation, sont susceptibles de faire obstacle, selon l’objet de la servitude, soit au stockage ou à l'écoulement des eaux, soit au déplacement naturel du cours d'eau.

Un préjudice matériel directement lié à l’instauration de ces servitudes pourra être indemnisé au titre de la responsabilité sans faute de l’administration, conformément au VIII de l’article L. 211-12 du code de l’environnement [voir fiche 42 : Responsabilité administrative sans faute].

Par ailleurs, les communes ou les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétents peuvent instaurer, dans les zones ainsi délimitées et sur le territoire des communes dotées d'un P.O.S. ou d'un P.L.U, le droit de préemption urbain dans les conditions définies à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, ou déléguer ce droit à la collectivité qui a demandé l'institution de la servitude.

B. - Délimitation des zones d'érosion

L'article L. 114-1 du code rural permet au préfet de délimiter les zones dites « zones d'érosion » dans lesquelles l'érosion des sols agricoles peut créer des dommages importants en aval. Il revient au préfet d'établir un programme d'actions visant à réduire l'érosion des sols de ces zones, en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements et les représentants des propriétaires et des exploitants des terrains.

Les articles R. 114-1 à R. 114-5 du code rural précisent la procédure de délimitation des zones d'érosion, ainsi que le contenu et les conditions d'élaboration des programmes d'action, notamment les pratiques agricoles à promouvoir dans le cadre de ces programmes (par exemple la couverture végétale du sol périodique ou permanente pendant les périodes présentant des risques d'érosion et de ruissellement,  le maintien de surfaces en herbe sur une largeur déterminée en bordure de cours d'eau ou de fossés, ainsi qu'en fond de thalweg ou sur les versants, le maintien de haies, de talus ou murets, etc.) .

C. - Préservation des champs d’inondation

La conservation, la restauration ou l'extension des champs d'inondation figure parmi les objectifs fixés par l’article L. 562-8 du code de l’environnement, qui concerne les plans de prévention des risques naturels dans les parties submersibles des vallées et dans les autres zones inondables.

Il existe une jurisprudence abondante en la matière (concernant notamment les P.S.S. et les P.P.R. voir fiche 14 : Règlement du PPR).

V. - PRISE EN COMPTE DU RISQUE D’INONDATION DANS L’URBANISME ET LA CONSTRUCTION

A. - Prévention des inondations dans les documents et les décisions d’urbanisme

[Pour la prise en compte du risque d’inondation dans les documents d’urbanisme voir les fiches du Chapitre 8 : Documents et procédures d’urbanisme. Pour la prise en compte du risque dans la délivrance des autorisation d’occupation des sols voir les fiches du Chapitre 9 : Autorisations d’occupation des sols]

B. - Mesures constructives de réduction de la vulnérabilité

Pour réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et des activités face aux inondations, des prescriptions spéciales peuvent être imposées aux projets nouveaux, notamment par les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Il existe également des mesures de réduction de la vulnérabilité des biens existants, susceptibles, dans certaines conditions, d’être rendues obligatoires par les P.P.R. approuvés [voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.]. Ces mesures sont précisées par la circulaire du 24 avril 1996 relative aux dispositions applicables au bâti et ouvrages existants en zones inondables

Une première série de mesures consiste à mettre hors d’eau les premiers niveaux de plancher d’habitation et les équipements sensibles (création d’un vide sanitaire, rehaussement du plancher, abandon des sous-sols, transformation du rez-de-chaussée en garage, etc.). Une seconde série vise à aménager l’intérieur du bâtiment de telle sorte qu’il ne soit pas endommagé par l’inondation (meubles surélevés, mobiliers et équipements non vulnérables, choix des matériaux, etc.).

Lorsqu’elles sont rendues obligatoires, ces mesures peuvent être financées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs dans les conditions précisées par la circulaire interministérielle DPPR/SDPRM n° 05-01 du 23 février 2005.

VI. - SIGNALISATION ET PREVISION DES CRUES

La protection contre les dangers d'inondation constitue l'un des objets de la police générale municipale, voire en cas de carence de la commune ou de risque intéressant plusieurs communes, de la police générale du préfet (voir fiche 27 : Police générale du maire et fiche 28 : Police générale du préfet).

Cette obligation de protection passe en particulier par la réalisation de travaux ou d’ouvrages de protection (voir ci-dessus III et IV) mais également par la mise en place des dispositifs de signalisation et d’information adéquats (tel que l’établissement des repères de crues ; voir également fiche n° 2 : Informations incombant aux communes) ,.ainsi que des moyens nécessaires pour alerter les populations en cas de crues.

A. - Inventaire et établissement des repères de crues

Les repères de crues constituent un moyen efficace d’assurer la mémoire du risque. Ainsi, dans les zones exposées au risque d’inondation, le maire doit procéder à l’inventaire des repères de crues existants sur le territoire communal (article L. 563-3 du code de l’environnement).

Le maire doit en outre établir, avec l’assistance des services compétents de l’Etat, les repères correspondants :

- aux crues historiques ;

- aux nouvelles crues exceptionnelles ;

- aux submersions marines.

La commune concernée (ou le groupement de collectivités territoriales) doit matérialiser, établir et protéger ces repères.

La liste ou la carte des repères de crues est intégrée au DICRIM (voir fiche 2 : Informations incombant aux communes).

Le décret n° 2005-233 du 14 mars 2005 pris pour l'application de l'article L. 563-3 du code de l'environnement et relatif à l'établissement des repères de crues fixe les principes généraux qui devront présider à la répartition et à l'implantation des repères de crues, dans un objectif de visibilité et de sensibilisation du public quant au niveau atteint par les plus hautes eaux connues.

Ce décret renvoie à l’arrêté du 14 mars 2005 relatif à l'information des propriétaires ou gestionnaires concernés par l'établissement des repères de crues. Ce texte précise les conditions d'information des propriétaires concernés pas la pose ou l'entretien des repères de crues. Le décret renvoie également à l’arrêté du 9 février 2005 relatif à l'affichage des consignes de sécurité devant être portées à la connaissance du public, lequel définit le modèle auquel devront se conformer ces repères.

B. - Prévision des crues

Afin d'aider les maires dans l'exercice de leur mission d’alerte et de secours en cas de crise, l'État assure une veille météorologique auprès des communes sur la base d'informations que lui communique Météo France.

Sur les principaux cours d'eau, il organise, sans obligation légale (CE, 23 fév. 1973, Min. de l'équipement et du logement c. Sieur Tomine, n° 81302 et n° 81646), une annonce des crues lorsque cela est faisable, utile et que la pérennité du service peut être assurée. Sur les cours d’eau plus secondaires, les communes ou groupements de communes intéressés ont pu établir leur propre dispositif d’annonce des crues.

Une nouvelle organisation des dispositifs de prévision, d’alerte et de transmission des informations sur les crues a été mise en place par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 et codifiée aux articles L. 564-1 à L. 564-3 du code de l'environnement.

Ces dispositions, précisées par le décret n° 2005-28 du 12 janvier 2005 et par un arrêté du 15 février 2005, visent principalement à conférer à l’Etat la responsabilité de la planification et de la mise en cohérence des différents dispositifs de prévision, d’alerte et d’information existants, qui relèvent soit de son initiative propre ou de celle de ses établissements publics, soit de l’initiative des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

Est ainsi prévue l'élaboration de schémas directeurs de prévision des crues destinés notamment à recenser par bassin les cours d’eau relevant des dispositifs mis en place par l’Etat et à fixer des objectifs à atteindre pour en améliorer le fonctionnement et la cohérence avec les dispositifs des collectivités territoriales. Sont également prévus des règlements définissant par bassin ou sous-bassin les conditions de mise en œuvre de ces schémas et déterminant les informations qui devront être mises en commun entre les différentes autorités responsables

En cas de manquements des autorités de police à ces obligations, leur responsabilité peut être engagée [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

VII. - REGIMES DE RESPONSABILITE EN CAS DE SINISTRE

A. - Responsabilité des autorités administratives du fait des manquements à leurs obligations de prévention

Les autorités administratives peuvent voir leur responsabilité engagée du fait d'un manquement à leurs obligations de police (notamment en matière d'annonce des crues) ou à leurs obligations de prendre en compte les risques d’inondation dans les règles d'urbanisme [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

B. - Responsabilité sans faute de l’administration du fait de dommages de travaux et d’ouvrages publics

Si, apriori, les collectivités territoriales ne peuvent être responsables de dommages imputables à l'action de la mer ou des eaux des fleuves (C.E., 17 mai 1946, Min. des travaux public c. Cne de Vieux Boucau, précité ; C.E., 9 fév. 1972, Sté industrielle de tous articles plastiques, n° 79316), il en est autrement lorsque les dommages résultent d'inondations aggravées par la réalisation de travaux publics ou par la défaillance, voire l’existence d’ouvrages publics (réseaux d’assainissement ou d’évacuation des eaux pluviales insuffisants, infrastructures et ouvrages d’art mal dimensionnés ou défectueux au regard de la transparence hydraulique…) [voir fiche 42 : Responsabilité administrative sans faute].

 

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