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FICHE 34 : INCENDIE DE FORET

 

SOMMAIRE

I. - Planification et aménagement de l’espace forestier

A. - Bois classés et massifs forestiers à risque
1. - Bois classés
2. - Massifs forestiers à risque et plan de protection des forêts contre les incendies
3. - Servitude de passage et d’aménagement

B. - Plan de prévention des risques naturels prévisibles
1. - Mesures relatives aux constructions, aménagements ou activités à venir
2. - Mesures réglementant les constructions, aménagements ou activités existants

II. - Mesures de prévention applicables dans les zones exposées au risque d’incendie de forêt

A. - Défrichement

B. - Obligation générale de débroussaillement

C. - Mesures complémentaires de prévention
1. - Mesures générales édictées par le préfet
2. - Mesures spécifiques de prévention

III. - Mise en oeuvre des responsabilités

A. - Responsabilité administrative
1. - Responsabilité de la commune pour insuffisance dans l’organisation et le fonctionnement des secours
2. - Principe de la responsabilité de la commune, lieu du sinistre, malgré la mise en oeuvre de moyens et procédures extérieurs à la commune

B. - Responsabilités judiciaires
1. - Responsabilité civile
2. - Responsabilité pénale

 

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I. - PLANIFICATION ET AMENAGEMENT DE L’ESPACE FORESTIER

A. - Bois classés et massifs forestiers à risque

1. - Bois classés

Dans les zones particulièrement exposées en raison d’éléments naturels favorables à la propagation des incendies, tels que la sécheresse du climat, la violence des vents, la prédominance des essences résineuses, l’état broussailleux des forêts, certains bois ou massifs forestiers peuvent faire l’objet d’un classement par décision préfectorale après avis des conseils municipaux intéressés et du conseil général (art. L. 321-1 du code forestier).

Le classement fait courir un délai d’un an durant lequel les propriétaires forestiers doivent se constituer en associations syndicales pour l’exécution des travaux de défense contre les incendies (travaux de D.F.C.I. : compartimentage du massif boisé par des pare-feu, construction de voies d’accès et points d’eau).

Si la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité juge les travaux proposés suffisants, les associations en assurent alors l’exécution et l’entretien. A défaut, ils sont exécutés d’office (art. R. 321-8 du code forestier).

Ces travaux peuvent aussi être confiés par convention à l’Office national des forêts (art. R. 321-14 du code forestier).

2. - Massifs forestiers à risque et plan de protection des forêts contre les incendies

Le règlement (CEE) du Conseil n° 2158/92 du 23 juillet 1992 relatif à la protection des forêts de la Communauté contre les incendies, prorogé par le règlement (CEE) du Conseil n°308/97 du 17 février 1997, qui a pour objectif d'augmenter la cohérence des mesures de protection des forêts contre les incendies, impose à chaque Etat membre concerné d’élaborer et de transmettre à la commission une liste des zones exposées à ce risque et des schémas départementaux s’y rapportant.

L’article L. 321-6 du code forestier prévoit ainsi l’ élaboration, dans chacun des départements situés dans les régions d'Aquitaine, de Corse, Languedoc-Roussillon, Midi- Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme, d’un plan départemental ou régional de protection des forêts contre les incendies, définissant des priorités par massif forestier.

Par ailleurs, le plan de protection des forêts contre les incendies arrête les grandes orientations de la politique de prévention des incendies de forêt à l’échelle des massifs concernés, notamment en matière d’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Dans les massifs concernés, des périmètres de protection et de reconstitution forestière peuvent être délimités, à l’intérieur desquels des travaux d’aménagement et d’équipement nécessaires pour prévenir les incendies et en limiter les conséquences peuvent être déclarés d’utilité publique.

La déclaration d’utilité publique vaut autorisation des défrichements nécessaires à l’exécution des travaux et entraîne en tant que de besoin, le déclassement des espaces boisés classés par l’article L. 130-1 du Code de l’urbanisme.

Dans les périmètres où les travaux ont été déclarés d'utilité publique, les propriétaires et exploitants de terrains boisés ou arborés peuvent être mis en demeure d’y réaliser une mise en valeur agricole ou pastorale, et l’usage par les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs mandataires du brûlage dirigé des pâturages et des périmètres débroussaillés à des fins de prévention des incendies de forêt est autorisé sous certaines conditions.

3. - Servitude de passage et d’aménagement

Dans les bois classés au titre de l’article L. 321-1 du code forestier et dans les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 321-6 du code forestier, une servitude de passage et d’aménagement des voies de défense contre l’incendie (D.F.C.I.) est instaurée (art. L. 321-5-1 et R. 321-14-1 du code forestier).

Cette servitude porte sur l’aménagement de la partie du terrain destinée à assurer le passage des engins de D.F.C.I., puis l’utilisation de cet espace par ces engins. Toute autre utilisation, notamment à des fins d’exploitation forestière, est dépourvue de base légale, sauf en zone de montagne (une servitude nécessaire à l’enlèvement des bois peut être établie).

Les voies de D.F.C.I. ne sont pas ouvertes à la circulation générale. Les tiers ne peuvent donc pas y circuler. Elles sont réservées exclusivement à la circulation du service bénéficiaire et au propriétaire du fonds, sous réserve pour celui-ci de ne pas gêner l’affectation de la voie.

Conformément au droit commun, l’établissement de la servitude donne au propriétaire un droit à indemnisation à l’amiable ou par expropriation, si l’exercice de la servitude rend impossible l’utilisation normale des terrains grevés. Cette servitude de passage est elle-même l’assise d’une servitude de débroussaillement aux abords de la voie créée (art. L. 321-5-2 du code forestier).

B. - Plans de prévention des risques naturels prévisibles

Créés par la loi n° 91-5 du 3 janvier 1991 modifiant diverses dispositions intéressant l’agriculture et la forêt, les Plans de Zones Sensibles aux Incendies de Forêt (P.Z.I.S.F.) avaient pour objectif de définir les mesures de prévention à mettre en oeuvre tant par les propriétaires que par les collectivités publiques pour réduire le risque d’incendie de forêt. Ils sont désormais remplacés par les Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.) élaborés en application des articles L. 562-9 du code de l’environnement et L. 322-1-4 du code forestier [voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.].

La procédure d’élaboration des P.P.R. incendie de forêt implique une consultation spécifique des régions, des départements et des services départementaux d’incendie et de secours concernés [voir fiches du Chapitre 4 : Elaboration du P.P.R.].

1. - Mesures relatives aux constructions, aménagements ou activités à venir

Les P.P.R. incendie de forêt déterminent les zones dans lesquelles peuvent être interdits ou soumis à prescriptions certains travaux, constructions ou installations à réaliser [voir fiches du Chapitre 5 : Contenu du P.P.R.].

Ils peuvent, par exemple, interdire les constructions isolées dans des massifs forestiers, afin de faciliter la lutte contre les feux de forêts en ne contraignant plus les services d’incendies et de secours à éparpiller leurs moyens (T.A. Marseille, 22 mars 1993, n° 91291).

En outre, l’article L. 322-4-1 du code forestier prévoit que dans les zones délimitées par un P.P.R. incendie de forêts, les nouvelles autorisations d’aménagement doivent prévoir dans leur périmètre une bande de terrain inconstructible à maintenir en état débroussaillé isolant les constructions des terrains en nature de bois, forêt, landes, maquis, etc.

Sur le fondement de la délimitation opérée par un P.P.R, le préfet peut demander l’annulation de tout permis de construire délivré dans une zone exposée à d’importants risques d’incendie de forêt. C’est le cas lorsque la construction projetée est manifestement de nature à porter atteinte à la sécurité publique, compte tenu des moyens de défense incendie existants (C.A.A. Lyon, 19 janv. 1999, Préfet du Vaucluse, n° 95LY01220) ; et même si le P.O.S applicable ne fait pas obstacle à la réalisation du projet (C.E., 1 er mars 2004, Cne de Villelaure, n° 209942).

Cette règle s'applique même en présence de certains aménagements prévus pour la sécurité (T.A. Nice, 24 juin 2004, Préfet des Alpes-Maritimes, n° 0301730) [voir également fiche 25 : Permis de construire].

Le P.P.R. peut également imposer le débroussaillement de terrains compris dans les zones qu’il détermine afin de protéger les constructions.

En cas d’urgence, ces mesures peuvent être imposées avant leur approbation [voir fiche 9 : Application anticipée des dispositions du projet de P.P.R.].

2. - Mesures réglementant les constructions, aménagements et activités existants

Les P.P.R. incendies de forêt peuvent définir dans les zones exposées et non exposées aux incendies les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires exploitants ou utilisateurs (art. L. 562-1 du code de l’environnement).

A ce titre, des règles particulières de gestion et d’exploitation des terrains forestiers peuvent être prescrites, conformément aux dispositions prévues en la matière par le code forestier (IV de l’article L. 562-1 du code de l’environnement).

Le préfet peut, après mise en demeure restée sans effet, faire exécuter d’office ces mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur.

II. - MESURES DE PREVENTION APPLICABLES DANS LES ZONES EXPOSEES AU RISQUE D’INCENDIE DE FORET

A. - Défrichement

Le défrichement est soumis à autorisation préalable (art. L. 311-1 du code forestier). Cette autorisation peut être refusée lorsque la conservation du caractère boisé ou de la destination forestière des sols est reconnue nécessaire à la protection des personnes, des biens et de l’ensemble forestier contre les risques naturels, notamment d’incendie (art. L. 311-3 du code forestier ; C.E., 26 mars 2003, M. René X, n° 227965), ou subordonnée à certaines prescriptions prévoyant la conservation en l'état boisé d'une partie des parcelles à défricher (C.A.A. Marseille, 31 déc. 2003, M. Francis X, n° 99MA00496) ou la réalisation de travaux de réduction du risque (article L. 311-4 du code forestier).

Inversement, les opérations de défrichement ayant pour but de créer les équipements nécessaires à la mise en valeur et à la protection de la forêt, notamment dans les périmètres de protection et de reconstitution forestière et dans les zones délimitées par un P.P.R., sont dispensées d’une telle autorisation (art. L. 315-1 du code forestier).

B. - Obligation générale de débroussaillement

Le débroussaillement constitue une des obligations principales qui pèsent sur les propriétaires de terrains situés en zones sensibles aux incendies de forêt. Cette obligation a pour objectif de diminuer l'intensité et de limiter la propagation des incendies (art. L. 321-5-3 du code forestier).

En application de l’article L. 322-3 du code forestier, les propriétaires de terrains bâtis, aménagés, urbanisés ou ouverts à l’urbanisation situés dans des communes où se trouvent des bois classés en application de l’article L. 321-1 du code forestier ou inclus dans les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 321-6 de ce code sont soumis à une obligation de débroussailler dans les zones situées à moins de 200 mètres de bois, forêts, landes, maquis, garrigue, plantations ou reboisements.

Les abords de ces terrains doivent être débroussaillés sur une profondeur de 50 mètres (susceptible d’être portée à 100 mètres par décision du maire) ainsi que les voies privées y donnant accès sur une profondeur de 10 mètres de part et d’autre de la voie.

Lorsque le périmètre résultant de cette obligation déborde les limites de la propriété, le propriétaire du fonds obligé doit y pourvoir à ses frais sur le fonds voisin jusqu’à la limite de 50 à 100 mètres.

Le propriétaire tenu de débroussailler doit, au préalable, s’adresser au propriétaire ou à l’occupant du fonds voisin pour l’informer des obligations qui lui sont imposées. Ce dernier ne peut en aucun cas s’opposer à la réalisation de l’obligation de débroussaillement par celui qui en a la charge (art. L. 322-3-1 du code forestier).

Le maire peut également décider d’établir un plan de débroussaillement pour l’ensemble de sa commune, plan qui doit être approuvé par le préfet (Circ. 15 fév. 1980, J.O. 28 mars 1980).

Le maire assure le contrôle de l’exécution des obligations incombant aux propriétaires concernés en vertu de l’article L. 322-3 du code forestier.

Si les propriétaires ne respectent pas leur obligation de débroussailler et de maintien en état débroussaillé, la commune peut procéder à l’exécution d’office de ces travaux (article L. 322-4 du code forestier). En cas de défaillance du maire, le préfet devra se substituer à celui-ci après mise en demeure restée sans effet. Toute abstention de sa part est constitutive d’une faute lourde de nature à engager sa responsabilité [voir fiche 28 : Police générale du préfet].

L’article L. 322-12 du code forestier permet l’accès aux propriétés privées, à l’exclusion des locaux domiciliaires et de leurs dépendances bâties, aux seules fins de constater l’exécution des travaux de débroussaillement afin d’y pourvoir d’office en cas de non-exécution..

En cas de débroussaillement d’office par les soins de l’administration, le préfet peut prescrire les abattages d’arbres nécessaires (T.C., 25 janv. 1993, Préfet de la Haute-Corse c. S.C.I. Oasis, n° 2847). Dans une zone particulièrement exposée au risque d’incendie, une telle prescription ne constitue pas une voie de fait susceptible d’autoriser la victime à saisir les juridictions judiciaires en vue d’obtenir réparation du préjudice subi.

C. - Mesures complémentaires de prévention

1. - Mesures générales édictées par le préfet

Les préfets disposent de pouvoirs applicables sur l’ensemble du territoire de leur département, qui se traduisent tantôt par des obligations de faire, imposées aux propriétaires, tantôt par des servitudes grevant leur droit de propriété. Ils peuvent édicter toutes mesures de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences (art. L. 322-1-1 du code forestier : T.A. Nice, 6 nov. 2001, Assoc. « Auribeau demain », n° 00-3024).

Ils peuvent ainsi imposer aux propriétaires de terrains proches de secteurs boisés de procéder au débroussaillement de ces terrains et des terrains voisins jusqu'à une distance de 50 mètres des constructions, en dehors des zones soumises à l’obligation générale de débroussaillement prévue par l’article L. 322-3 du code forestier, ainsi que le nettoyage des coupes, branchage et chablis et, en cas de manquement, réaliser d’office ces travaux aux frais des propriétaires concernés.

Ils peuvent également réglementer ou interdire l’allumage de feux, et en cas de risque exceptionnel d’incendie, interdire à toute personne de circuler ou de stationner sur les terrains boisés hors des voies ouvertes à la circulation publique (exception faite des propriétaires ou de leurs ayants droit).

Compte tenu de l’urgence, ces mesures sont prises par un arrêté préfectoral spécial applicable dès sa publication (art. R. 322-4). Le non-respect de l’ensemble de ces mesures relatives à l’apport du feu en forêt entraîne le paiement de l’amende prévue pour les contraventions de la 4e classe (art. R. 322-5).

Ces dispositions relatives aux pouvoirs du préfet ne font pas obstacle à l’exercice des pouvoirs du maire, et notamment ceux tirés de l’article L. 2213-25 du C.G.C.T. (T.A. Nice, 30 avr. 1999, M. Giaume, n° 96-2687) et dans les zones où se trouvent des bois classés en application de l’article L. 321-1 ou inclus dans les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 321-6 du code forestier.

2. - Mesures spécifiques de prévention

Aux termes des articles L. 322-5 à L. 322-8 du code forestier, des mesures spéciales de sécurité et notamment de débroussaillement sont imposées ou peuvent être prescrites par le préfet pour la protection des réseaux de distribution d’énergie électrique ainsi que des infrastructures routières, autoroutières et ferroviaires situés dans les communes où se trouvent des bois classés en application de l’article L. 321-1 du code forestier ou inclus dans les massifs forestiers mentionnés à l’article L. 321-6 de ce code. Des règles de gestion forestière peuvent également être prescrites aux abords des voies publiques et privées ouvertes à la circulation publique.

III. - MISE EN OEUVRE DES RESPONSABILITES

A. - Responsabilité administrative

1. - Responsabilité de la commune pour insuffisance dans l’organisation et le fonctionnement des secours

En tant qu’autorité de police de droit commun, le maire engage, par son action ou son inaction, la responsabilité de la commune vis-à-vis des sinistrés lorsque les dommages résultent des insuffisances d’organisation et de fonctionnement du service de secours [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

La lutte contre les incendies de forêt étant une mission très délicate, la jurisprudence ne retient la responsabilité de la commune qu’en cas de faute lourde de service ayant contribué à l’aggravation du dommage (C.E., 18 nov. 1994, M. et Mme Marcel Sauvi, n° 141 180 ; C.A.A. Nancy, 10 oct. 1996, n° 94NC01236).

Lorsque les prévisions météorologiques permettent d’envisager des risques d’incendies très sévères, l’administration est tenue de mettre en oeuvre un plan d’alerte afin de mobiliser massivement les moyens et d’organiser la mise en place sur le terrain d’un quadrillage serré d’équipes d’intervention préventives destinées à intervenir très rapidement sur tous les feux naissants.

Ne commet donc pas de faute lourde, l’autorité publique qui s’abstient de mettre en oeuvre le plan d’alerte dès lors que les bulletins météorologiques ne faisaient référence, dans le secteur de départ de l’incendie, qu’à des risques prévisibles d’incendie « sévères » (T.A. Nice, 13 déc. 1996, Ribero, Soc Groupama Alpes- Méditerranée c. Cne d’Eze, Préfet des Alpes-Maritimes).

La responsabilité de la commune est atténuée à due concurrence en cas de force majeure, cas fortuit ou fait des tiers et notamment lorsque les conséquences dommageables du sinistre sont imputables à la configuration des lieux ou aux propres fautes de la victime [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

2. - Principe de la responsabilité de la commune, lieu du sinistre, malgré la mise en oeuvre de moyens et procédures extérieurs à la commune

La responsabilité de la commune sur le territoire de laquelle s’est développé l’incendie est, en principe, seule retenue (C.E., 8 oct. 1975, Sté d’assurance moderne des agriculteurs de France, n° 92 831), malgré la mise en oeuvre fréquente de moyens et de procédures extérieurs à la commune.

La jurisprudence considère, en effet, que lorsqu’une personne publique, différente de la commune, se voit confier l’organisation et la gestion des services de la sécurité civile, le maire dispose de l’intégralité du pouvoir de police pour sa commune ; l’établissement public (service départemental d’incendie et de secours, syndicat, district, communauté urbaine) étant en charge, uniquement, de la gestion des moyens, lesquels, s’il y a sinistre, interviendront sous l’autorité du maire de la commune concernée.

Cette différentiation entre le pouvoir de police et les compétences administratives ou techniques a été admise en jurisprudence s’agissant des services départementaux d’incendie et de secours (C.E., 2 févr. 1977, Cne de Longjumeau), ou des services de secours d’une autre commune, même en cas de faute de la part de ces derniers (C.E., 13 mars 1963, S.D.I.S. de l’Aisne ; C.E., 14 déc. 1981, Jouve).

Toutefois, le principe de la responsabilité de la commune - lieu du sinistre connaît des atténuations lorsque la responsabilité de la personne morale, dont relève l’agent ou le service à l’origine de la faute ou du mauvais fonctionnement du service, a été mise en cause (art. L. 2216- 2 C.G.C.T.). Par exemple, lorsque l’incendie était dû à des travaux publics de débroussaillement exécutés par des agents de l'Etat, les services d'incendie communaux ayant correctement fonctionné (C.A.A. Marseille, 9 juillet 2003, M. et Mme Joel X, n° 99MA00713).

Les frais d’extinction des incendies sont à la charge des communes car l’extinction des incendies est une activité qui dépend de la police administrative (C.E., 18 janv. 1985, Dame Marie d’Antin de Vaillac).

L’autorité municipale, lorsqu’elle procède à l’extinction d’un incendie, accomplit un devoir légal (C.E., 25 oct. 1978, Dupont). Dans ces conditions, aucune contribution pécuniaire ne peut être demandée par la commune à la victime d’un sinistre ou à son assureur pour l’intervention des sapeurs-pompiers. Elle ne peut pas non plus justifier le prélèvement d’une redevance pour service rendu (C.E., 18 janv. 1985, Dame Marie d’Antin de Vaillac).

B. - Responsabilités judiciaires

1. - Responsabilité civile

La responsabilité civile du fait d’autrui peut être engagée sur le fondement de l’article 1384 al. 1er du code civil [voir fiche 44  : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle]. Ainsi, un centre d’aide par le travail accueillant des personnes handicapées mentales et acceptant la charge d’organiser et de contrôler, à titre permanent, le mode de vie de ces handicapés peut être condamné à réparer les dommages causés par un pensionnaire qui a mis le feu à une forêt (Cass. Ass. plén., 29 mars 1991, Assoc. des centres éducatifs du Limousin c. Consorts Blieck).

2. - Responsabilité pénale

Le code pénal institue des mesures répressives à l’encontre des personnes qui ne respectent pas les prescriptions d’urbanisme ou d'un P.P.R. [voir fiche 47 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations préventives], et des auteurs volontaires ou involontaires d’incendies [Fiche 46 : Responsabilité pénale : infractions non intentionnelles].

En vertu de l’article L. 322-9 du code forestier, ceux qui ont causé un incendie par négligence ou imprudence sont passibles d’un emprisonnement de six mois et d’une amende de 3 750 euros ou de l’une de ces deux peines seulement. Au titre des obligations de sécurité figure l’obligation de de débroussaillement, qui, lorsqu’elle n’est pas exécutée, est de nature à engager la responsabilité pénale de l’auteur du manquement (Cass. crim 19 oct. 2004, M. Gabriel X., n°03-85883).

Or, l’infraction prévue par l’article L. 322-9 du code forestier est un délit involontaire qui n’est constitué que s’il a été causé par l’absence de précautions suffisantes, des négligences ou par des imprudences définies par le texte (Cass., crim, 14 nov. 1979, Bull. crim. n° 319). Il en est ainsi lorsque le prévenu a quitté le foyer alors que les souches avaient été seulement recouvertes de terre et qu’elles continuaient à brûler (Cass., crim, 13 juill. 1967, Bull. crim., n° 219) ou lorsqu’un bûcheron, malgré les recommandations de l’administration des eaux et forêts, n’a pas pris les précautions nécessaires pour empêcher le propagation du feu (Cour d'appel de Rouen, 11 mars 1974).

Les collectivités publiques, peuvent, en se constituant partie civile, réclamer le remboursement de leurs frais par le condamné. Il peut être ainsi fait exception au principe de gratuité des secours (article 2-7 du code de procédure pénale).

 

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