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FICHE 37 : AVALANCHE

 

SOMMAIRE

I. - Règles d’urbanisme applicables en montagne

II. - Procédures spécifiques à la prévention du risque avalanche

III. - Mise en œuvre des responsabilités

 

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I. - REGLES D’URBANISME APPLICABLES EN MONTAGNE

A. - Modification du P.L.U.

En zone de montagne, les dispositions générales d’urbanisme sont applicables. Selon que les communes sont ou non dotées d’un P.L.U. opposable, les risques naturels sont pris en compte dans le cadre du zonage et du règlement [voir fiche 22 : Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)] ou des dispositions du Règlement National d’Urbanisme (R.N.U.) [voir fiche 20 : Principes généraux d’aménagement].

La délivrance d’un permis de construire malgré l'existence d'un risque sérieux d'avalanche est illégale (C.A.A. Lyon, 15 juin 2004, Cne des Allues, n° 02LY01879).

B. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

L’article L. 563-2 du code de l’environnement pose un principe général de prise en compte des risques naturels dans les procédures d’urbanisme affectant les zones de montagne. Cet article peut donc être invoqué en appui à un contentieux contre tout document d’urbanisme ou autorisation de droit des sols concernant un secteur de montagne (T.A. Grenoble, 7 nov. 1996, F.R.A.P.N.A.-Isère, n° 96540 ; C.A.A. Lyon, 18 juill. 2000, Cne de Mont de Lans, n° 96LY02821).

Ce principe général du code de l’environnement se double des dispositions des articles L. 145-1 et R. 145-1 et suivants du code de l’urbanisme qui imposent également de prendre en compte l’objectif de prévention des risques naturels tant dans les documents d’urbanisme que dans les autorisations d’occupation du sol et les opérations d’aménagement, notamment la création des unités touristiques nouvelles (voir fiche 26 : Autres autorisations d’occupation du sol).

Ainsi, est entaché d’un vice de procédure un dossier d’U.T.N. soulignant l’existence d’un risque significatif d’avalanche mais qui ne présente pas les mesures de protection de l’environnement et de prévention des risques naturels exigées par l’article R. 145-2 (C.E., 11 mars 1996, Cne d’Orelle, n° 140275 ; T.A. Marseille 20 mars 2003).

II. - PROCEDURES SPECIFIQUES A LA PREVENTION DU RISQUE AVALANCHE

Les moyens de prévention du risque avalanche empruntent à la fois aux mesures générales de prévention des risques et aux mesures spéciales, comme le plan d’intervention pour le déclenchement des avalanches.

A. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

Ce plan ne se distingue pas, s’agissant de son élaboration, de son contenu et de ses effets, du dispositif général applicable aux P.P.R. [voir les fiches de la deuxième partie : Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)]. Il se substitue notamment à l’ancien Plan des Zones Exposées aux Avalanches ((P.Z.E.A.) (voir C.E., 9 juill. 2003, Cne de Val d'Isère, n° 235325), ainsi qu’à l’ancien Plan d’Exposition aux risques (P.E.R.) (C.E., 2 juill. 2003, S.C.I. Apache, n° 251974).

Au titre des mesures de protection, de prévention et de sauvegarde, le P.P.R. peut prescrire et rendre obligatoire, dans des délais qui peuvent varier selon les situations, une mesure d’interdiction d’occupation périodique des bâtiments situés dans des zones fortement exposées au risque d’avalanches, compte tenu notamment de la gravité des phénomènes historiques recensés, de l’absence de paramètres de prévision fiables et des difficultés d’accès en période hivernale (T.A. Grenoble, 31 oct. 2003, M et Mme Michel Méallet et autres, n° 00351).

Par ailleurs, le P.P.R. peut prévoir des règles de gestion et d’exploitation forestière visant à prévenir le risque d’avalanche dans les zones qu’il délimite. Les propriétaires ou exploitants concernés peuvent bénéficier dans ce cas, dans l’hypothèse où ces règles entraîneraient une diminution de leur revenu, d’indemnités voire de mesures d’acquisition par l’Etat de leurs terrains (art. L. 425-1 du code forestier).

B. - Modification du P.L.U.

L’article L. 423-1 du code forestier prévoit des possibilités de financer la réalisation d’études et travaux destinés à limiter l’intensité des phénomènes naturels générateurs de risques en montagne, notamment les phénomènes liés à l’instabilité du manteau neigeux, ainsi que des ouvrages de protection passive à proximité immédiate des objectifs existants à protéger.

L’utilité publique de travaux de restauration et de reboisement susceptibles de contribuer à l’objectif de prévention du risque d’avalanche peut être déclarée par décret en Conseil d’Etat (art. L. 424-1 du code forestier).

C. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

Le déclenchement volontaire des avalanches constitue également une mesure de prévention du risque. Ce déclenchement artificiel, qui implique l’utilisation d’explosifs faisant elle-même l’objet d’une stricte réglementation, est effectué selon une procédure rigoureuse dans le cadre du Plan d’Intervention pour le Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.) (circulaire n° 80-268 du 24 juillet 1980 relative au déclenchement préventif d’avalanche) .

Placé sous la responsabilité du maire, ce plan est élaboré par les services de sécurité des pistes des stations de ski ou par les subdivisions de l'équipement qui ont des activités de déclenchement.

Le P.I.D.A. prévoit, notamment, à l’aide de la Carte de Localisation des Phénomènes d’Avalanches (C.L.P.A.), les lieux où le déclenchement artificiel est nécessaire dans la commune ainsi que les méthodes à employer. Il doit exposer, de façon claire et concise, les dispositions précises à adopter pour que le déclenchement soit le plus efficace possible et permette d’assurer tant la sécurité des usagers que celle des préposés au tir.

Alors qu’il était conçu initialement pour les pistes de ski, le P.I.D.A. est devenu un outil essentiel à la bonne gestion, non seulement du domaine skiable, mais aussi des routes et des bâtiments.

III. - MISE EN ŒUVRE DES RESPONSABILITES

A. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

Comme pour l’ensemble des autres risques, la responsabilité pour faute de l’Etat peut être engagée en cas de défaut d’approbation ou d’application anticipée d’un P.P.R. lorsque le risque d’avalanche est connu (C.E., 16 juin 1989, M. Henri Granger, n° 59.554).

La responsabilité du maire, autorité détentrice des pouvoirs de police générale, est fréquemment recherchée à la suite de sinistres provoqués par un phénomène avalancheux [voir fiche 41 : Responsabilité administrative pour faute].

Ainsi, la responsabilité d'une commune pourra être engagée en cas d’insuffisance des mesures de prévision et de prévention qui ont été prises (C.E., 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère c. Dame Bosvy et autres, n° 96272 et n° 99725).

Ainsi, la responsabilité pour faute lourde du maire de la commune de Val d'Isère a été retenue car celui-ci n'avait pas interdit tout accès à des immeubles susceptibles d’être atteints par une avalanche imminente, en ne diffusant pas plus d’informations à l’usage des nouveaux venus dans la station, alors que les conditions météorologiques et l’enneigement laissaient prévoir le déclenchement d’avalanches avec une quasi-certitude (C.A.A. Lyon, 1 er fév. 1990, Consorts Pressigout, n° 89LY00098).

Il a toutefois été établi que, malgré la survenance d’une avalanche, la responsabilité de la commune doit être écartée lorsque les travaux permettant de prévenir le risque sont hors de proportion avec les ressources communales (C.E., 27 juill. 1979, Carot et autres, n° 96245 et 96246).

Sur le plan pénal, le maire d’une commune a été condamné, après la mort de douze personnes dans une avalanche, sur le fondement d'homicides et blessures involontaires pour n'avoir pas pris les mesures d'évacuation du secteur exposé qui lui incombaient au titre de ses pouvoirs de police (Trib. Corr. Bonneville, 17 juill. 2003).

Le préfet dispose également d’un pouvoir de police administrative qui lui permet de prendre les mesures de prévention appropriées pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles (article L. 2215-1 du C.G.C.T.) [voir fiche 28 : Police générale du préfet].

Il peut se substituer à une seule commune lorsque le maire de celle-ci n’aura pas mis en oeuvre son pouvoir de police administrative général (s’agissant de la prévention des avalanches menaçant un camping C.A.A. Marseille, 24 nov. 2003, Min. de l'intérieur, n° 99MA00805). Cette substitution n’est possible que si une mise en demeure préalable adressée au maire est restée sans résultat.

B. - Modification du P.L.U.

La responsabilité des autorités administratives en matière d’avalanches peut être engagée par ailleurs sur des fondements divers tels que le défaut d’entretien normal des ouvrages paravalanche, ou celui de l’ouvrage exceptionnellement dangereux (pour une route : C.E., 11 avr. 1975, Département de la Haute Savoie, n° 84846), ou encore du fait de dommages provoqués par le déclenchement préventif d’avalanche [voir fiche 42 : Responsabilité administrative sans faute].

C. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

1. - Modification du P.L.U.

La prévention des risques sur les pistes de ski délimitées appartient au responsable de la sécurité de la station de ski du fait de sa mission même, mais également au maire de la commune au titre de son pouvoir de police administrative générale.

L’étendue des mesures à prendre est proportionnelle à la gravité du risque encouru. A minima, le risque devra être identifié et faire l’objet d’une signalisation appropriée (signalisation d’une plaque rocheuse ou d’une falaise). Le risque d’avalanche devra également être communiqué aux usagers de la piste.

En revanche, lorsque l’occurrence de risque se fait forte, la fermeture de tout ou partie des pistes peut être rendue nécessaire en fonction des circonstances de temps et de lieu.

L’abstention fautive est de nature à engager la responsabilité administrative de la commune (C.E., 22 janv. 1982, Assoc. « Foyer de ski de fond de Crévoux », n° 14586 ; C.E., 4 mars 1991, Cne de Saint-Lary-Soulan c. Mme Bordignon et autres, n° 90267 et n° 90268).

La responsabilité pénale des personnes reconnues responsables peut également être engagée (T.G.I. Albertville, 7 avr. 1997, Cts Leyssens-Misson et autres, n° 9603292A) [voir fiche 44 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle].

2. - Annexion au Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)

Hors des pistes balisées et ouvertes, le devoir de police du maire est moins important. La jurisprudence considère en général que le skieur commet une imprudence qui est de nature à mettre en cause sa responsabilité.

Toutefois, sur un parcours très souvent emprunté par les skieurs et connu de ceux-ci, les juges sanctionnent le maire qui n’a pas exercé sur ce parcours son pouvoir de police administrative générale (C.A.A. Lyon, 31 mai 1995, Cne de la Grave La Meije, Le Quotidien Juridique, n° 4 du 11 janv. 1996, p. 329 ; C.E., 31 oct. 1990, Cne de Val d’Isère c. Mme de Germiny, n° 78.646).

Des interdictions de ski hors piste peuvent enfin être décidées par le préfet sur un territoire couvrant plusieurs communes, quitte à ce que les maires adaptent ces mesures aux circonstances locales [voir Rép. Min. 19 juill. 1999, J.O.A.N.Q., p. 4409].

 

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