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FICHE 41 : RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE POUR FAUTE

 

SOMMAIRE

I. - Manquement aux obligations de police

A. - Police générale
1. - Pouvoirs de police générale du maire
2. - Pouvoirs de police générale du préfet
B. - Police spéciale

II. - Manquement aux règles d’urbanisme

A. - Prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme
B. - Prise en compte des risques dans les autorisations d’occupation du sol
1. - Certificat d’urbanisme
2. - Permis de construire et autres autorisations

C. - Délimitation réglementaire des risques

III. - Causes exonératoires de responsabilité

A. - Force majeure
1. - Extériorité
2. - Irrésistibilité
3. - Imprévisibilité

B. - Faute de la victime

 

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I. - MANQUEMENT AUX OBLIGATIONS DE POLICE

A.- Police générale

1. - Pouvoirs de police générale du maire

La responsabilité de l’autorité de police peut être engagée lorsque cette autorité commet une faute dans l’exercice des pouvoirs conférés par les articles L. 2212-2 5° du C.G.C.T., L.2212-4 du C.G.C.T. [voir fiche 27 : Police générale du maire].

Le juge administratif apprécie l’ampleur de la faute commise au regard des conditions d’exercice des activités de police. En principe, une distinction peut être effectuée entre les mesures de prévention prises sur le fondement de l’article L. 2212-2-5° du C.G.C.T., qui engagent la responsabilité de l’autorité lorsqu’une « faute simple » est commise (dysfonctionnement, mauvaise appréciation de la situation…) et les mesures prises en situation d’urgence (article L. 2212-4 du C.G.C.T.), qui n’entraînent la responsabilité de l’autorité qu’en cas de « faute lourde » (ex-faute d’une exceptionnelle gravité).

a) S’agissant de l’obligation de signaler les risques naturels, la responsabilité de la commune est en principe engagée sur la base d’une faute simple quand il s’agissait de prendre une mesure de prévention à moyen ou long terme assez aisée à prendre C.E., 9 nov. 1983, Mlle Cousturier, n° 35444 ; C.E., 12 déc. 1986, M. Rebora, n° 51249 ; T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724) mais le juge peut aussi bien retenir la faute simple alors même que les conditions d’intervention de la puissance publique étaient assez délicates ou prises dans l’urgence (C.E., 28 avr. 1967, Sieur Lafont, n° 65449 ; C.E., 4 mars 1991, Cne de Saint-Lary-Soulan, n° 90267).

En revanche la responsabilité de la commune n’est pas susceptible d’être engagée dans deux cas de figure :

- lorsqu’il s’agit d’un risque ou danger mineur qu’un maire n’est pas tenu de signaler (C.E., 6 fév. 1981, Mme Barateau, n° 13145), ou qu’il ignorait ;

- lorsque les administrés n’ont pas respecté leur obligation de prudence, un maire ne devant signaler que les dangers excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement, par leur prudence, se prémunir (C.E., 12 déc. 1986, M. Marcello Rebora, n° 51249) [voir ci-dessous III, B : Faute de la victime].

b)L’absence ou l’insuffisance de travaux destinés à prévenir ou à réduire les effets des risques naturels peut également conduire à engager la responsabilité de la commune. Dans ce domaine, la jurisprudence sanctionne les fautes lourdes commises par le maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police (C.E., 16 janv. 1971, Dame Louvet, n° 75282 ; C.E., 11 mars 1983, M. Bertazzon, n° 32550 ; C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E., 29 déc. 1989, M. Cassagne, n° 66273 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2003, Mme X., n° 99BX00462 ; T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724).

A nouveau, l’obligation d’entreprendre des travaux pour faire face au risque doit être nuancée :

- les travaux envisagés doivent être utiles afin de prévenir le danger. Le caractère inéluctable d’un événement peut rendre inutile certains travaux de protection au regard de sa survenance. La responsabilité de la commune est écartée si la réalisation des travaux ne pouvait empêcher la réalisation du dommage (C.A.A. Bordeaux, 1 er août 1994, Bedat n° 93BX00418) ;

- les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux de protection dont le coût excèderait ses moyens. En effet, le juge administratif se réfère généralement au coût des travaux vis à vis des ressources communales pour apprécier la responsabilité de la commune. Les travaux ne doivent pas être « hors de proportion avec les ressources communales » (C.E., 16 juin 1989, Assoc. « Le ski alpin Murois », n° 59616 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069), compte tenu de l’étendue des zones à protéger et de l’importance d’un phénomène naturel ( T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724).

- enfin il n’appartient ni aux communes ni à l’État de protéger les propriétés privées riveraines contre la mer ou contre les eaux fluviales C.A.A. Nantes, 10 avr. 1991, M. Bourel, n° 89NT00974) [voir fiche 32 : Inondation].

c) En cas de danger grave ou imminent, aux termes de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T., le maire doit prendre les mesures de sûreté nécessaires. Compte tenu de l’urgence, une faute lourde est en principe requise par la jurisprudence pour que la responsabilité de la commune soit engagée en raison des conditions de son intervention (C.E., 3 fév. 1984, M. Gatti, n° 38-970 ; C.A.A. Marseille, 17 juin 2003, M. Edmond X, n° 01MA01926 ; C.A.A. Marseille, 24 juin 2004, M. Jean-Pierre X., n° 01MA01940).

Le juge administratif s’assure que la mesure prise au titre des pouvoirs de police est appropriée par sa nature et sa gravité aux risques qu’elle entend prévenir. Une mesure de police administrative ne peut en effet être légale que si elle est nécessaire.

Dès lors, une demande du maire de suspension d’énergie électrique au domicile d’un particulier afin de prévenir un danger naturel (risque d’éboulement) peut se révéler inadéquate (C.E., 29 juin 1990, M. Bedat, n° 75140) et de ce fait illégale (la suspension d’énergie électrique étant destinée en réalité à dissuader le particulier de rester à son domicile). De même, un maire ne peut légalement restreindre l’usage d’une ressource en eau sans condition de durée car une telle mesure excède celle que l’autorité de police peut prendre dans l’intérêt général (C.A.A. Lyon, 20 déc. 2003, Cne de Saint Aubin des Chaumes, n° 98LY01043). Un maire ne peut pas davantage maintenir pendant plus de deux ans un arrêté restreignant la circulation, dès lors que le risque à l’origine de cette mesure (nécessité de préserver la voie de risques de dégradation en période d’inondations) a pris fin (C.E., 19 fév. 2003, Cne de Primelles, n° 220278).

2. - Pouvoirs de police générale du préfet

La responsabilité de l’État peut être recherchée séparément ou simultanément avec celle de la commune. En effet, en vertu de l’article L. 2215-1 du C.G.C.T., le préfet dispose d’un pouvoir de police général propre ainsi qu’un pouvoir de substitution en cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Dans les deux situations, la responsabilité de l’État ne pourra généralement être engagée que pour faute lourde (C.A.A. Douai, 7 oct. 2004, Sec. d’Etat au logement, n° 02DA00265).

B - Police spéciale

Les autorités détentrices d’un pouvoir de police spéciale peuvent également voir leur responsabilité engagée en cas de manquement à leurs obligations [voir fiche 29 : Police des campings ; fiche 32 : Inondation]. L’Etat peut ainsi, par exemple, être mis en cause du fait de ses carences en matière de police de l’eau (notamment pour éviter l’aggravation des inondations provoquée par l’encombrement des berges et des cours d’eau).

II. - MANQUEMENT AUX REGLES D’URBANISME

A. - Prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme

La responsabilité de l’autorité compétente en matière de documents d’urbanisme (P.O.S. ou P.L.U.) peut être engagée dans l’hypothèse d’un sinistre survenu dans un secteur classé à tort en zone constructible (C.A.A. Lyon, 11 juin 2002, Cne de Buis les Baronnies, n° 97LY01255), ou en l’absence des prescriptions nécessaires pour prévenir le risque encouru (a contrario : C.A.A. Nantes, 17 fév. 2004, M. et Mme X., n° 01NT01175).

B. - Prise en compte des risques dans les autorisations d’occupation du sol

1.- Certificat d’urbanisme

Engage la responsabilité de l’Etat le préfet qui délivre un certificat d’urbanisme positif concernant un lot situé dans un terrain soumis à un risque majeur d’inondations (C.A.A. Douai, 28 avr. 2005, M. Claude X., n° 03DA00193 ; T.A. Marseille, 11 mars 2004, Sté d’études et de réalisations immobilières, n° 00-1889).

Si la demande de certificat précise l'opération projetée, le certificat d'urbanisme précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération.

Par conséquent, une omission ou une erreur dans les indications du certificat d’urbanisme est susceptible d’engager la responsabilité de l’autorité qui l’a délivré. Il en est ainsi, par exemple, lorsque les documents (atlas de zones inondables) sur lesquels s’était notamment fondé le préfet pour délivrer un certificat d’urbanisme négatif comportent des inexactitudes (C.A.A. Nancy, 24 mars 2005, M. Paul X., n° 01NC00041).

Toutefois, n’est pas engagée la responsabilité du maire qui n’avait pas connaissance de l’existence du risque lorsqu’il a délivré le certificat d’urbanisme positif (C.A.A. Douai, 26 mai 2005, M. et Mme Loïc X., n° 03DA00580).

Plus généralement, une information aussi complète que possible et en amont sur les risques encourus par les bénéficiaires d’autorisations peut atténuer, voire écarter la responsabilité de l’autorité administrative en cas de mise en cause à la suite de la délivrance de ces autorisations [voir fiche 1 : Informations incombant à l’Etat, et fiche 2 : Informations incombant aux communes].

Une simple note d’urbanisme peut également engager la responsabilité de ses auteurs en cas d'erreur ou omission (C.A.A. Nantes, 30 sept. 1998, Sté Rénovation Aménagement Immobilier Foncier, n° 96-1265 ; C.A.A. Lyon 6 avr. 1999, Resier, n° 95-174).

2.- Permis de construire et autres autorisations

Le juge administratif de la responsabilité examine en particulier l’état des connaissances que pouvait avoir l’administration sur les risques encourus au moment de la délivrance de l’autorisation afin de déterminer si cette autorisation devait être refusée ou assortie des prescriptions nécessaires (C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E. 13 juin 2003, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 01MA01926).

A la suite de cet examen deux cas de figure se présentent :

- la responsabilité de l’autorité qui a délivré l’autorisation sera engagée si la connaissance qu’elle avait des risques était suffisante pour justifier d’un refus ou assortir l’autorisation de prescriptions spéciales, (C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 232720 ; C.A.A. Lyon, 9 déc. 1992, Mme Gire, n° 91LY00327 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n° 91BX00268 ; C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923 ; C.A.A. Lyon, 15 juin 2004, Cne des Allues, n° 02LY01879) ;

- Cette responsabilité ne sera au contraire pas engagée si l’administration ne pouvait connaître ces risques au moment où elle a délivré l’autorisation (C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E., 16 juin 1989, Assoc. Le ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.E., 29 juin 1992, M. Leblanc, n° 111070 ; C.E., 13 déc. 1996, Epoux Arnaud, n° 89268 ; C.A.A. Douai, 7 oct. 2004, Sec. d’Etat au logement, n° 02DA00265).

Une faute simple suffit à engager la responsabilité de l’administration (C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n° 91BX00268). La responsabilité de la commune qui a délivré une autorisation peut être engagée alors même que le préfet n’avait pas délimité la zone conformément à l’ancien article R. 111-3 du code de l’urbanisme car il s’agit d’une faute distincte de celle du préfet [voir ci-dessous].

C. - Délimitation réglementaire des risques

Les manquements à l’obligation de délimitation des zones à risques au sens de l’ancien article R. 111-3 du code de l’urbanisme et désormais des Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.) sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat dans trois cas de figure :

- lorsque ces zones n’ont pas été délimitées (C.E., 22 fév. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports, n° 82298 ; C.A.A. Bordeaux, 8 avr. 1993, Mme Desfougères, n° 91BX00268) ;

- lorsqu’un retard anormal dans la délimitation de ces zones est constaté (C.E., 27 juil. 1979, M. Blanc, n° 06875 ; C.E., 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère, n° 96272) ;

- lorsque des erreurs ont été commises à l’occasion de cette délimitation (C.A.A. Paris, 10 juin 2004, M. et Mme Mihajlovic, n° 01PA02437 : condamnation de l’Etat du fait du classement erroné d’un terrain dans le P.E.R., dont la commune a fait application pour y délivrer un permis de construire).

A nouveau, le juge administratif apprécie la faute en fonction de la connaissance que pouvait avoir l’administration quant à l’existence des risques naturels.

Ainsi, l’administration ne commet pas de faute de nature à engager sa responsabilité en s’étant abstenue de délimiter des zones à risques lorsqu’il est établi qu’elle ne pouvait connaître l’existence de ces risques (C.E., 25 oct. 1985, M. Poinsignon, n° 39288 ; C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 ; C.E., 16 juin 1989, Assoc. Le ski Alpin Murois, n° 59616 ; C.A.A. Marseille, 5 juin 2003, Cne de Borgo, n° 00MA02266 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2003, Mme X ; n° 99BX00462 ; C.A.A. Marseille, 13 nov. 2003, M. et Mme Jean rené X, n° 99MA02076).

III. - CAUSES EXONERATOIRES DE RESPONSABILITE

A. - Force majeure

Est qualifié d’événement de force majeure, l’événement qui revêt simultanément les trois caractéristiques suivantes : extériorité, imprévisibilité et irrésistibilité. C’est donc sur un faisceau d’éléments ou une conjonction de circonstances que le juge se fonde pour retenir ou non l’existence d’un événement de force majeure. Il exerce un contrôle de qualification juridique des faits pour déterminer l’anormalité de l’événement (C.E., 16 oct. 1995, Épx Mériadec, n° 150319).

Par ailleurs, la déclaration d’un arrêté de catastrophe naturelle n’entraîne pas obligatoirement la qualification d’un événement de force majeure (C.E., 2 oct. 1987, Cne de la Bastide Clairence, n° 71122 ; C.A.A. Lyon, 20 déc. 2001, Cne de Chatillon en Michaille, n° 97LY01983).

1. - Extériorité

S’agissant des risques naturels la condition relative à l’extériorité de l’événement par rapport à la personne dont la responsabilité est recherchée est généralement présente.

2. - Irrésistibilité

La force majeure suppose une anormalité de l’événement qui ne peut être appréciée de façon uniforme sur tout le territoire. En effet le critère d’irrésistibilité fait généralement défaut lorsque l’intensité du phénomène reste classique au regard des caractéristiques de la région.

Le juge administratif exclut du champ d’application de la force majeure des événements qui, bien qu’exceptionnels, sont courants dans la région. L’analyse de l’irrésistibilité d’un évènement est donc étroitement liée au caractère prévisible ou non du phénomène en fonction des précédents.

3. - Imprévisibilité

Un événement est imprévisible lorsqu’il ne peut être raisonnablement envisagé. Le contenu de cette notion d’imprévisibilité est ainsi déterminé en fonction de la connaissance du risque qu’une personne publique est susceptible d’avoir.

Ce degré de connaissance est principalement déterminé en fonction de l’existence ou non de précédents comparables dans la région :

- des pluies abondantes lors d’une tempête tropicale, exceptionnelles par leur intensité, ne constituent pas un cas de force majeure dès lors que ce phénomène à une durée de retour de 9 ans (C.A.A. Bordeaux, 19 juin 2003, Département de la Martinique, n° 99BX0238) ;

- non plus que des pluies constituant un phénomène observé à sept reprises dans la partie du territoire national concerné depuis 1915 (C.A.A. Lyon, 12 juin 2001, Cne de buis les Baronnies, n° 96LY00893) ;

- non plus que des crues considérées comme récurrentes pour le secteur concerné (C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923) ;

- non plus que l’avalanche se produisant dans un site exposé connu de tous (C.A.A. Lyon, 27 déc. 2001, M. et Mme Druliolle, n° 95LY01357) ;

- non plus que les vents dont la vitesse a déjà été enregistrée auparavant (C.E., 19 juin 1992, Cne de Palavas-les-Flots, n° 66925).

En outre, un seul précédent significatif peut être suffisant pour déterminer la connaissance du risque que pouvait avoir l’administration (C.A.A. Bordeaux, 3 avr. 1995, Consorts Boyer, n° 94BX00378).

Les précédents récents sont utilisés de manière privilégiée par le juge administratif pour démontrer le caractère prévisible de l’évènement (C.A.A. Bordeaux, 12 mai 1992, M. Gachelin, n° 90BX00170 ; C.A.A. Bordeaux, 3 avr. 1995, Consorts Boyer, n° 94BX00378) mais il n’est pas obligé de se limiter à ceux-ci et peut prendre en compte par exemple une période de référence de 100 ans (C.A.A. Bordeaux, 19 juin 2003, Département de la Martinique, n° 99BX0238) voire supérieure (C.A.A. Lyon, 13 mai 1997, M. Balusson, n° 94LY00923).

L’absence de précédents peut, a contrario, permettre la reconnaissance de l’imprévisibilité du phénomène (C.E., 23 janv. 1983, Cne de Vierzon, n° 13130 ; C.E., 14 fév. 1986, SIAAP, n° 57265 ; C.E., 27 juill. 1988, Cie Marseillaise de Madagascar, n° 50977).

B. - Faute de la victime

Les victimes de catastrophes naturelles ne doivent pas avoir méconnu leur obligation de prudence, afin que la responsabilité des collectivités territoriales soit entière. Ce principe concerne la vie courante des administrés qui ne doivent pas sciemment s’exposer aux risques naturels. Il concerne particulièrement les autorisations de construire susceptibles d’être affectées par les risques naturels. Les personnes publiques ne sont pas les seules à devoir vérifier que les conditions de sécurité, au regard des risques, sont remplies lors de la délivrance des autorisations. Le pétitionnaire doit en faire de même.

Il a été reconnu depuis longtemps qu'une autorisation de construire ne pouvait constituer une garantie irréfragable de l'inexistence de risques naturels (C.E., 20 avril 1966, Loncq). Ce principe reste d’actualité, les juridictions administratives réaffirmant régulièrement que la délivrance d’un permis de construire par l’administration ne constitue pas par exemple une garantie concernant la résistance du sol destiné à recevoir les constructions autorisées (C.E., 13 mars 1989, Bousquet, n° 78030 ; C.E., 3 nov. 1989, Sanz-Samenayre).

Par conséquent le pétitionnaire, lorsqu’une autorisation de construire lui est délivrée, doit prendre en compte les risques naturels. Ce principe est couramment retenu par la jurisprudence :

- le pétitionnaire qui ne vérifie pas lui-même que son terrain est exposé à un risque connu commet une imprudence susceptible de réduire, voire de supprimer la responsabilité de l’administration (C.E., 27 juill. 1979, Blanc, n° 06875 ; C.E., 22 fév. 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports, n° 82298 ; C.E., 2 oct. 2002, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 232720 ; C.A.A. Marseille, 5 juin 2003, Cne de Borgo, n° 00MA02266) ;

- l’absence d'étude géotechnique concernant un lotissement peut être reprochée à un lotisseur (C.A.A. Lyon, 9 déc. 1992, M. et Mme Gire, n° 91LY00327 ; C.A.A. Douai, 20 nov. 2003, Min. de l’équipement, des transports et du logement, n° 00DA00921) ;

- il en est de même concernant l’installation d’une société dans une zone dont elle ne pouvait ignorer le caractère inondable. Cette information aurait du imposer au pétitionnaire de prendre des précautions tenant compte de la nature des lieux (C.E., 23 janv. 1991, Cne de Vitrolles, n° 48498 ; C.A.A. Nancy, 7 août 2003, Département des Vosges, n° 98NC00537).

En général le juge, pour retenir la faute de la victime, relève les raisons pour lesquelles elle ne pouvait méconnaître le risque et devait donc prendre des précautions nécessaires.

En principe, la faute de la victime atténue la responsabilité de la personne publique en fonction de la gravité des fautes respectives et de leur rôle dans la réalisation du préjudice. La jurisprudence considère toutefois qu’une faute de la victime, par son exceptionnelle gravité, peut exonérer totalement la personne publique. Ainsi, une personne qui installe son commerce sur un terrain dont elle connaît les risques de mouvement (ayant été prévenue par le maire) accepte en connaissance de cause les risques et ne peut prétendre à aucune indemnisation (C.E., 10 juill. 1996, Meunier, n° 143487).

Cette mise en cause est souvent concomitante à celle d’autres autorités publiques, notamment sur le fondement de la responsabilité sans faute (C.A.A. Lyon, 8 oct. 2002 Cne de Saint-Julien en Saint-Albans, partiellement confirmée par C.E., 8 avr. 2005, n°252260 ; CAA de Marseille, 17 juin 2003, Commune de Bollène, n° 01M101926 ) [voir fiche 42 : Responsabilité administrative sans faute] .

 

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