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Guide méthodologique plans de prévention des risques d'inondations La Documentation française, 1999   Elaboration du dossier du PPR inondation   Tableau 9 : Démarche de zonage réglementaire   Zones d’expansion des crues à préserver espaces urbanisées autres secteurs centres urbains Aléa le plus fort zone rouge zone rouge zone rouge ou bleue Autres aléas zone rouge zone bleue ou rouge zone bleue Réglementation des projets nouveaux Le raisonnement suivi en termes d’inconstructibilité pour la zone rouge et de constructibilité conditionnelle pour la zone bleue concerne d’abord les projets nouveaux. Mais les possibilités du PPR ouvertes par l’article 40-1 1° de la loi du 22 juillet 1987 sont plus larges et visent l’ensemble des occupations et utilisations des sols incluses dans le champ d’application de la loi. Ainsi, certains aménagements, ouvrages, exploitations, etc. peuvent-ils être autorisés dans une zone interdite à la construction. En particulier, les travaux d’entretien et de gestion courants des bâtiments implantés antérieurement à l’approbation du PPR, notamment les aménagements internes, les traitements de façade et la réfection des toitures, ne peuvent être interdits, y compris en zone inconstructible, sauf s’ils augmentent les risques ou en créant de nouveaux, ou s’ils conduisent à une augmentation de la population exposée. Ces principes doivent être mis en œuvre de façon à permettre aux occupants de mener une vie et des activités normales si elles sont compatibles avec les objectifs de sécurité recherchés. A l’inverse, les aménagements susceptibles de modifier les conditions d’écoulement ou d’expansion des crues, comme les remblais, les clôtures, les dépôts de matériels flottant ou dangereux, doivent être proscrits ou sévèrement encadrés, y compris en zone constructible. Dispositions applicables en zone rouge Les constructions nouvelles y sont interdites, cependant, comme indiqué précédemment, certains projets liés à la gestion de l’existant restent autorisés. La circulaire du 24 avril 1996 donne des indications relativement détaillées sur ces possibilités, qui concernent notamment : • les réparations ou reconstructions de biens sinistrés, sous réserve que la sécurité des occupants soit assurée et que la vulnérabilité de ces biens soit diminuée ; • les travaux et les aménagements du bâti et de ses accès permettant de réduire le risque ; • la limitation des extensions mesurées. D’une façon générale, le PPR ne doit pas empêcher une gestion raisonnable des zones rouges. Aussi, en appliquant les réserves de sécurité déjà citées, donc en excluant les secteurs exposés à des crues torrentielles, on peut être conduit à permettre l’installation d’équipements tels que : • certaines infrastructures (réseaux de desserte) ; • les constructions strictement nécessaires au maintien d’activités qui contribuent à la bonne gestion du territoire, spécialement les activités agricoles ou forestières, les terrains de sport ou les loisirs liés à l’eau ; • les équipements dont la fonction est liée à l’implantation, comme les postes d’écluses, les équipements portuaires, etc ; Il est certain que les inondations torrentielles présentent des risques plus importants que les inondations lentes (vitesse, phénomène d’embâcles, transports solides, etc.) et réduisent ou suppriment toute possibilité d’alerte ou d’évacuation des personnes exposées. Elles justifient de ce fait une plus grande rigueur dans les possibilités d’aménagement laissées ouvertes en zone rouge. Ainsi, par exemple, la reconstruction d’un bâtiment après destruction par une crue torrentielle ne pourra être autorisée (circulaire du 24 avril 1996), de même que l’installation de campings ou de tous équipements susceptibles d’attirer du public. Pour les constructions, équipements, exploitations déjà autorisées, le PPR pourra prescrire des conditions de fonctionnement, en particulier des périodes d’ouverture. Mais rien n’interdit de refuser leur extension, bien que leur fonctionnement soit autorisé sous conditions. Dispositions applicables en zone bleue Des aménagements ou constructions y sont autorisées sous réserve de prendre des mesures adaptées au risque. On se situe en principe dans un espace urbanisé, où l’aléa n’est pas fort, mais où l’inondation peut perturber le fonctionnement social et l’activité économique, ou dans un centre urbain avec un aléa quelquefois non négligeable. C’est pourquoi il faut porter une attention particulière à ce qui est autorisé. • aux établissements recevant du public et notamment des personnes à mobilité réduite, personnes âgées, jeunes enfants, malades ou handicapés, et aux ouvrages souterrains, comme les parkings collectifs ou individuels, qui pourraient accroître la vulnérabilité des personnes ; • aux activités industrielles ou commerciales avec un risque de perte d’exploitation importante ou un risque de pollution ; • aux réseaux divers (eau potable, électricité, etc), bâtiments et centres opérationnels concourant à l’organisation des secours et à la gestion de la crise (hôpitaux, pompiers, centraux téléphoniques etc.), qui doivent continuer à fonctionner au mieux en période de crise. Pour ces aménagements, les alternatives d’implantation en dehors des zones inondables seront autant que possible privilégiées. Lorsque les prescriptions portent sur les conditions de construction des ouvrages autorisés : matériaux, fondations, structures, etc., elles relèvent des « règles particulières de construction » définies à l’article R126-1 du code de la construction et de l’habitation. Ces règles de construction peuvent comprendre des études dont l’objet est de déterminer les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation des projets autorisés (exemple : résistance au courant ou à l’affouillement de fondations). Alors que les règles d’urbanisme font l’objet d’un contrôle de l’autorité compétente au titre de l’application du droit des sols, les règles générales de construction, y compris celles définies par un PPR, sont mises en œuvre sous la responsabilité des maîtres d’ouvrage, qui s’y engagent lors du dépôt de demande de permis de construire, et des professionnels chargés de réaliser les projets. Il est donc indispensable de bien distinguer ces deux catégories de prescriptions dans le règlement. Pour ces mêmes raisons, il n’y a pas lieu d’exiger la production d’une étude à l’appui d’une demande de permis de construire, et encore moins d’en vérifier les résultats. Une telle demande serait d’ailleurs contraire aux dispositions des articles R.421-2 et suivants du code de l’urbanisme qui fixent limitativement la liste des pièces à fournir dans ce cas. Néanmoins, lors de la délivrance d’une autorisation (de construire, de lotir, etc.), il peut être précisé au maître d’ouvrage, pour l’information et par note distincte, l’existence des prescriptions techniques qu’il lui appartient de respecter, et, le cas échéant, les moyens de les mettre en œuvre. De même, le libellé des règles de construction ne doit pas entrer dans le détail de techniques à mettre en œuvre. Et il serait de toute façon difficile de définir a priori les mesures constructives les plus adaptées parce qu’elles dépendent du projet à réaliser. Mesures de prévention, de protection et de sauvegarde Mesures non structurelles Il peut s’agir de moyens administratifs ou d’actions relativement légères, en principe à la charge des collectivités, dont la définition ne pose pas de problème particulier : • élaboration de plans de secours et d’évacuation ; • aménagement d’itinéraires d’accès ou d’évacuation en cas de danger; • signalisation, contrôle ou suppression d’accès, instrumentation et système de l’alerte en cas de danger, notamment pour les crues torrentielles ; • réhabilitation, surveillance et entretien des ouvrages existants Un point essentiel concerne l’information sur les risques et les précautions à prendre dans le cadre des dispositions relatives à l’information préventive des populations exposées aux risques, issues de l’article 21 de la loi du 22 juillet 1987 et de son décret d’application du 11 octobre 1990. On n’oubliera pas : • d’accompagner si nécessaire le PPR par un dossier communal synthétique (DCS) mis à jour ; • de recommander aux maires l’établissement des documents d’information communaux (DICRIM) qui sont de leur compétence, et qui précisent les caractéristiques du risque et les mesures générales de sauvegarde mises en œuvre telles que l’organisation des campagnes de sensibilisation, l’affichage des consignes générales par les propriétaires et les exploitants, l’organisation de plans de secours et d’évacuation des personnes, la définition de consignes particulières dans les zones d’aléa fort dans les établissements particulièrement vulnérables, etc. • de saisir toute occasion pour entretenir la mémoire du risque ; Travaux d’entretien ou de protection Il s’agit là de mesures de plus grande envergure, consistant par exemple à préciser les conditions d’entretien des cours d’eau non domaniaux, préconiser des études et des travaux de protection pour des secteurs déjà urbanisés, ou encore prescrire la réhabilitation, la surveillance et l’entretien des ouvrages existants. Pour les cours d’eau non domaniaux, le code rural met les mesures d’entretien et de protection à la charge des propriétaires riverains. Toutefois, l’intervention des communes peut être justifiée dans les cas suivants : • en application de l’article 31 de la loi du 3 janvier 1992 sur l’eau qui habilite les collectivités territoriales et leurs groupements et certains syndicats mixtes à engager des études et des travaux d’intérêt général ou urgents, ainsi que des opérations d’entretien ; • en application des pouvoirs de police que détiennent les maires au titre du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui comprennent « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires », les accidents et risques naturels (art. L.2212-2-5° du CGCT). Ces dispositions incluent le cas échéant la réalisation des travaux nécessaires à la protection des habitants s’ils sont d’intérêt collectif et dans la limite des ressources communales. Les opérations d’entretien à réaliser sont multiples : curage du lit, faucardage des berges, débroussaillement du lit moyen, évacuation des dépôts, remise en eau de bras morts, amélioration de l’accessibilité des berges, etc. Leur définition, l’adoption d’un plan simple de gestion prévu par la loi du 2 février 1995 et sa mise en œuvre par une association syndicale ou structure équivalente, peuvent être recommandées. Les travaux un peu complexes doivent, avant d’être inscrits dans un PPR, faire l’objet : • d’une analyse préalable portant sur les conditions dans lesquelles ils pourraient effectivement être réalisés (maîtrise d’ouvrage, financement, procédures d’autorisation, etc.) ; • d’une concertation avec les partenaires concernés (riverains, collectivités, associations syndicales etc.) dans le cadre de leurs compétences respectives. Il sera également nécessaire de recueillir des informations opérationnelles garantissant la pertinence technique et la faisabilité globale de ces mesures, à fournir par les personnes responsables de leur réalisation. Ces informations porteront au minimum sur : • une description sommaire des mesures envisagées (descriptif technique, caractéristiques technico-économiques, lieu d’implantation ou aire géographique concernée, etc) ; • une évaluation globale de leurs incidences sur le plan hydraulique (impact sur le régime et le mode d’écoulement des eaux, et niveau de sécurité assuré) voire environnemental. Mesures applicables aux biens existants Ce sont les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan, qui doivent être réalisées par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. Elles peuvent être de natures très diverses, et s’appliquent aux bâtiments, mais aussi à tous types d’aménagements susceptibles d’influencer les conditions du risque. Le PPR peut se contenter de les recommander. Seront notamment concernés les travaux de mise en sécurité en cas de rénovation, reconstruction ou remise en état après une inondation, pour lesquels on s’appuiera sur les prescriptions applicables aux projets neufs, tels que l’aménagement de zones refuges accessibles de l’intérieur et l’extérieur des bâtiments, l’adaptation des matériaux à l’eau, l’amélioration de la transparence des cultures et des clôtures, la vérification de la résistance du bâti (notamment dans les zones où la vitesse du courant est significative), les équipements permettant d’étancher les ouvertures sous la cote de référence en cas de crue, etc Le PPR peut également les rendre obligatoires en fonction de la nature et de l’intensité du risque. Si les biens ont été construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l’urbanisme, le coût de ces mesures obligatoires est alors limité à 10 % de la valeur de ces biens (Art. 5 du décret du 5 octobre 1995). Une telle contrainte sur des propriétés privées ne se justifie que si elle apporte un gain significatif en termes de prévention, notamment au regard de la sécurité des occupants, pour des travaux d’ampleur réduite. Elle ne sera que rarement utilisée, par exemple pour certains travaux individuels indispensables et faciles à mettre en œuvre, comme des dispositifs visant à empêcher la dispersion d’objets ou de produits dangereux, polluants ou flottants, tels que les cuves à gaz ou à mazout. Certaines mesures de gestion ou de fonctionnement peuvent aussi s’avérer à la fois simples et pertinentes, comme la limitation des périodes d’ouverture des installations touristiques en zone inondable, et notamment des campings, lorsqu’on peut hiérarchiser le risque en fonction des saisons.