La procédure d’élaboration
du Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)
est ouverte par le préfet qui prescrit, par arrêté,
l’établissement de ce document. Cet arrêté doit
également préciser les modalités de concertation
relatives à l’élaboration du P.P.R. conformément
à l’article
L. 562-3 du code de l’environnement [voir fiche
8 : Procédures participatives à l’occasion de l’élaboration
du P.P.R.]. Les conditions de mise en œuvre de cette procédure
sont décrites par le décret
n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux P.P.R. modifié
par le décret
n° 2005-3 du 4 janvier 2005.
I. DELIMITATION DU PERIMETRE MIS A L’ETUDE
Le périmètre doit correspondre, en principe,
à un bassin de risque pré-identifié prenant en compte
« la nature et l’intensité du risque encouru »
(article
L. 562-1 du code de l’environnement) en fonction de critères
naturels homogènes.
Le bassin de risque permet également de prendre
en compte une pluralité de risques existants sur un même
territoire, ainsi que les possibles interactions entre ces risques.
Par ailleurs, la loi n° 95-101 du 2 février
1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement
qui a créé les P.P.R. a permis à cet outil de délimiter
non seulement les zones directement exposée à un risque
mais également les zones non directement exposées, ce qui
n’était pas possible s’agissant de la plupart des documents
de prévention auxquels le P.P.R. s’est substitué (périmètre
de risques de l’ex-article R. 111-3 du code de l’urbanisme,
Plan d’Exposition aux Risques (P.E.R.), Plan de Zone Sensible aux
Incendies de Forêts (P.Z.S.I.F.).
L’article
L. 562-1-II- 2° du code de l’environnement précise
en effet que peuvent être concernées par un P.P.R. des zones
où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations
sont susceptibles d’aggraver les risques, voire d’en provoquer
de nouveaux. Ces zones sont dites, depuis la loi du 30 juillet 2003, «
zones de précaution », par opposition aux « zones de
danger » directement exposées aux risques [voir fiche
13 : Documents graphiques du P.P.R.].
Les risques naturels ignorant les frontières administratives,
le périmètre d’un P.P.R. peut couvrir plusieurs communes
ou parties de communes, voire se situer sur deux départements.
Dans ce dernier cas, l’arrêté prescrivant le P.P.R.
est pris conjointement par les préfets de ces départements
et mentionne celui d’entre eux qui est chargé de conduire
la procédure.
Un P.P.R. doit être établi à « l’échelon
pertinent » et le juge administratif a apporté plusieurs
précisions à cet égard :
- le périmètre finalement approuvé
d’un P.P.R. peut légalement être plus restreint que
le périmètre d’étude du P.P.R. prescrit, le
territoire restant couvert par le P.P.R. prescrit pouvant faire l’objet
d’une approbation distincte (C.E.,
14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798) ;
- aucun texte n’impose de réaliser des plans
interdépartementaux de prévention des risques naturels d’inondation
pour l’ensemble de la vallée d’un fleuve (T.A. Versailles,
20 nov. 2001, Assoc. Union Oise 95, n° 985491). Aucune disposition
législative ou réglementaire ne fait obstacle à la
définition d’un périmètre limité à
une fraction de bassin, dès lors que l’ensemble des facteurs
affectant les vallées de ce bassin sont pris en compte (C.A.A.
Marseille, 19 mai 2005, Min. de l’écologie et du développement
durable, n° 02MA01244 ; T.A.
Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393
;
T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A.
Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine,
n° 03-1841 ; T.A.
Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832).
Le périmètre ainsi délimité
fait l’objet d’un contrôle propre de la part du juge
administratif, qui vérifie, sur la base des études réalisées,
s’il n’est pas entaché d’une erreur manifeste
d’appréciation [voir fiche
13 : Documents graphiques du P.P.R.].
II. ETUDES PREALABLES AU P.P.R.
Le P.P.R. est un document pouvant concerner un ou plusieurs
risques naturels d’intensité variable. Son élaboration
est donc précédée d’études préalables
destinées à mettre en évidence les principales caractéristiques
des risques concernées afin d’adopter un zonage réglementaire
adapté.
Les études sont conduites en deux phases : une
phase d’études préalables et une phase réglementaire.
La phase d’études préalables permet
d’analyser les phénomènes et leurs conséquences
en terme de risques, et donc, de niveau de protection nécessaire.
L’autorité compétente pour délivrer les permis
de construire doit tenir compte de ces études.
Ainsi, commet une erreur dans l’appréciation
des risques, le préfet qui refuse un permis de construire pour
une construction située à 25 mètres des berges du
Tarn, alors que les premières études géotechniques,
réalisées dans le cadre de l’élaboration du
P.P.R., ne préconisaient l’interdiction de nouvelles constructions
que dans une bande de 20 mètres (T.A. Toulouse, 5 nov. 1998, M.
et Mme Mulliez, n° 96-1955).
En revanche, si l’autorité compétente
pour délivrer les autorisations d’urbanisme doit tenir compte
de ces études préalables soulignant l’existence de
risques naturels, elle ne peut fonder son refus sur le seul zonage d’un
P.P.R., tant que le projet n’a pas été approuvé
(C.A.A.
Nancy, 26 juin 2003, Min. de l’aménagement du territoire
et de l’environnement, n° 98NC01306).
En outre, un P.P.R. doit délimiter un certain nombre
d’ « enjeux » tels que :
- les espaces urbanisés ou d’urbanisation
projetée : centres urbains et zones d’habitation denses,
zones d’urbanisation futures, patrimoine historique, etc. ;
- les infrastructures et les équipements de services
et de secours : voies de circulation susceptibles d’être coupées
ou au contraire utilisables pour l’acheminement des secours, équipements
sensibles et établissements recevant du public, etc. ;
- l’importance des populations exposées,
l’appréciation des risques pour les personnes et les biens
résultant d’un croisement entre les aléas déterminés
lors de la phase d’études et les enjeux ainsi identifiés.
La phase réglementaire, résultat du croisement
entre les aléas déterminés lors des études
préalables et des enjeux, aboutit au zonage du P.P.R et à
la définition des mesures réglementaires correspondantes.
La vocation d’un P.P.R. est en premier lieu de protéger
les vies humaines et les biens exposés aux risques majeurs. Les
conséquences socio-économiques de l’adoption d’un
P.P.R. sont prises en compte lors de l’élaboration du document,
mais elles ne peuvent être utilement invoquées pour contester
la légalité de l’arrêté approuvant le
P.P.R. (T.A. Amiens, 16 déc. 1999, Cne de la Croix Saint-Ouen,
n° 97-211). En effet, la délimitation des zones concernées
par un P.P.R. ne doit reposer que sur la prise en compte objective des
risques encourus par la population concernée, indépendamment
des conséquences sur la valeur des terrains concernés, les
perspectives de développement local ou les finances publiques (C.A.A.
Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex, n° 00MA01377 ; T.A.
Montpellier, 16 déc. 2003, Cne de Narbonne, n° 03-05406
; T.A.
Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562). Par ailleurs,
le juge administratif rappelle régulièrement qu’une
étude d’impact n’est pas nécessaire lors de
l’élaboration d’un P.P.R. (T.A. Nice, 23 avr. 2001,
Assos. « Auribeau demain » et autres, n° 00-3024 ; T.A.
Melun, 1er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747)
[Voir fiche 10 : Rapport
de présentation du P.P.R.].
Cette phase réglementaire, qui retranscrit les
études préalables est effectuée par le service instructeur
de l’État désigné par le préfet.
Une bonne indication de l’intensité et de
la nature des risques encourus sur le territoire peut être fournie
par l’étude des dossiers relevant de la procédure
de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ces
dossiers contiennent en effet une description des événements
et une évaluation des dégâts, des renseignements généralement
précis et datés ainsi, parfois, que des mesures concernant
l’intensité et l’extension des phénomènes
(T.A.
Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562).
D’autres éléments d’information
peuvent, et doivent même dans certains cas, également être
retenus pour déterminer l’intensité des risques encourus
comme par exemple :
- les analyses de bureaux d’études (T.A.
Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International,
n° 04-01259) ;
- les repères altimétriques de la crue de
référence (C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. de protection
des habitants de la rive gauche du Tarn, n° 02BX01095) ;
- l’hypothèse d’une rupture de digue
et de ses conséquences, l’existence d’infrastructures
ou d’ouvrages de protection (T.A.
Montpellier, 8 juill. 2004, Comité de défense des habitants
du quartier de la Cereirede et de sa périphérie, n°
97-2983).
La jurisprudence contrôle le sérieux des
études réalisées, lequel sérieux ne saurait
toutefois être remis en cause par une simple indication erronée
[Voir fiche 13 : Documents
graphiques du P.P.R.].
III. - PUBLICITE DE L’ARRETE
Le
décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 a complété
les formalités de publicité de l’arrêté
prescrivant l’établissement d’un P.P.R. Si cet arrêté
a été pris à partir du 1er mars 2005, il doit être
:
- notifié aux maires des communes ainsi qu’aux
présidents des collectivités territoriales et des Etablissements
Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétents
pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le
territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre
du projet de plan ;
- affiché pendant un mois dans les mairies de ces
communes et aux sièges des E.P.C.I. concernés ;
- publié au recueil des actes administratifs de
l’Etat dans le département ;
Une mention de l’affichage de l’arrêté
doit en outre être insérée dans un journal diffusé
dans le département.
S’agissant des P.P.R. dont l’établissement
a été prescrit antérieurement au 1er mars 2005, les
arrêtés doivent seulement être notifiés aux
maires des communes concernées et publiés au recueil des
actes administratifs de l’Etat dans le département.
IV.- CONSEQUENCES JURIDIQUES DE LA PRESCRIPTION
D’UN P.P.R.
La prescription d’un P.P.R. entraîne des effets
juridiques importants, tels que :
- l’interruption de la modulation de franchise
assurantielle applicable en matière de catastrophes naturelles
[voir fiche 49 : Garantie
assurantielle catastrophes naturelles] ;
- l’inscription du périmètre d’étude
dans le champ d’application de certaines dispositions relatives
à l’information préventive des populations sur les
risques majeurs (notamment l’information des acquéreurs et
des locataires de biens immobiliers [voir fiche
3 : Obligation d'information des acquéreurs et des locataires de
biens immobiliers sur les risques et sur les sinistres] ;
- l’ouverture à une possibilité de financement par
le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines
mesures de prévention, s’agissant notamment des mesures prises
à l’initiative des collectivités territoriales ou
de leurs groupements.
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