I. - INTERDICTIONS ET
PRESCRIPTIONS
Les 1° et 2° du II de l’article L.
562-1 du code de l’environnement indiquent que les P.P.R. peuvent
interdire ou soumettre à prescription non seulement les constructions
et ouvrages, mais également les aménagements et les exploitations
industrielles, agricoles, forestières, artisanales et commerciales.
Ces mesures d’interdiction ou de prescription peuvent s’appliquer
non seulement aux zones fortement exposées à un risque (zones
de danger), mais aussi à celles qui ne seraient pas directement
exposées (zones de précaution). Ces dispositions ne peuvent
en revanche être appliquées qu’aux projets nouveaux.
Le juge administratif s’assure que les mesures, interdictions
ou prescriptions figurant dans le règlement du P.P.R., et l’importance
des périmètres concernés sont adéquates eu
égard à la présence et l’intensité du
risque, et proportionnées au regard des enjeux en présence
(C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029 ; C.A.A.
Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. pour la protection de Reynies contre les
inondations, n° 02BX01172 ; T.A.
Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense
de l’environnement, n° 00-3799 ; T.A.
Grenoble 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351 ; T.A.
Montpellier, 29 avr. 2004, M. C. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A.
Montpellier, 2 déc. 2004, Assoc. de défense du Grand Agde).
A. - Dispositions applicables aux constructions et
aménagements
1. - Urbanisme
L’objectif, dans les zones d’aléas les plus forts,
est de limiter les conséquences humaines et économiques
des catastrophes naturelles, ce qui conduit à y adopter un principe
d’interdiction d’aménager des terrains et d’inconstructibilité.
Ce principe doit en particulier être appliqué strictement
lorsque des constructions auraient un impact sur le milieu naturel, qu’elles
aggraveraient les risques ou conduiraient à augmenter la population
dans une zone d’aléa fort par exemple (C.E.,
28 juill. 2004, Assoc. RD 901, n° 250285 ; C.A.A.
Nantes, 22 nov. 2000, S.A. AD UNTZ MRBU, n° 99NT00103 ; C.A.A.
Marseille, 19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029).
Dans les zones soumises à un risque moindre, le principe est celui
de l’admission des constructions, si nécessaire sous réserve
de l’observation de certaines prescriptions. Ces prescriptions peuvent
porter sur l’implantation, le volume et la densité des projets
autorisés (C.E.,
4 oct. 1995, Cne d’Aiguilhe, n° 128082), mais également
sur leur destination et les conditions de leur utilisation (interdiction
ou limitation de l’usage d’habitation par exemple).
Enfin, le P.P.R. peut prévoir des dispositions spécifiques
relatives aux extensions ou réparations importantes de bâtiments
existants, ou à la reconstruction de biens sinistrés. Ainsi,
un P.P.R. peut autoriser la reconstruction de biens sinistrés à
la suite d’une catastrophe naturelle dans certains secteurs pourtant
classés en zone inconstructible lorsqu’il est établi
que le risque naturel ne met pas en péril les personnes qui demeurent
dans ces zones (T.A.
Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393).
En règle générale, la reconstruction des biens existants
relève du régime applicable aux projets nouveaux [voir fiche
25 : Permis de construire].
2. - Règles de constructions
Les prescriptions d’un P.P.R. peuvent également porter sur
des règles de construction. Pour préciser les règles
applicables, un P.P.R. peut imposer la réalisation d’une
étude géotechnique comme condition de réalisation
des constructions (voir ci-dessous C).
En effet, l’article
R. 126-1 du code de la construction et de l’habitation dispose
que les P.P.R. peuvent fixer des règles particulières de
construction, d’aménagement et d’exploitation, en ce
qui concerne la nature et les caractéristiques des bâtiments,
ainsi que leurs équipements et installations (C.A.A. Marseille,
19 mai 2005, M. Bertrand, n° 04MA02029).
S’agissant spécifiquement des risques sismique et cyclonique,
l’article
L. 563-1 du code de l’environnement indique que, dans les zones
exposées à ces risques, le règlement d’un P.P.R.
peut fixer des règles de construction plus adaptées que
celles applicables dans le cadre de la réglementation nationale
en vigueur [voir fiche
33 : Cyclone et fiche 35 : Sismicité].
B. - Dispositions applicables aux activités
Les mesures d’interdiction et l’édiction de prescriptions
dans le cadre d’un P.P.R. peuvent porter sur les activités
commerciales, industrielles, agricoles et forestières. Elles visent
aussi bien l’implantation de ces activités que leur fonctionnement
et leur exploitation.
En matière de risque d’inondation, il peut ainsi être
imposé le recours à des techniques de gestion des écoulements
pluviaux pour limiter le volume des ruissellements. Des prescriptions
particulières peuvent également être imposées
suivant l’activité et la nature du risque en matière
d’utilisation du sol (clôtures, remblais, déblais,
soutènement, plantations, cultures, etc.), s’agissant des
modalités d’accès, des dépôts réseaux
ou installations mobiles (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, S.C.I. Melanex,
n° 00MA01377).
Un P.P.R. peut notamment interdire le stockage des matériaux dans
certaines zones inondables (C.A.A.
Paris, 30 nov. 2004, Min. de l’aménagement du territoire
et de l’environnement).
En matière de risque d’incendie de forêt, le P.P.R.
peut également imposer certaines mesures de gestion ou d’exploitation
forestière et des mesures spécifiques telles que le défrichement
(ou l’interdiction de défricher) ou le débroussaillement
(et le maintien en état débroussaillé) des terrains
compris dans les zones qu’il détermine en vue de la protection
des constructions [Voir
fiche 34 : Incendie de forêt].
C. - Limites des prescriptions pouvant être
imposées
Un certain nombre de procédures ou de mesures ne peuvent être
imposées au travers d’un P.P.R. :
- s’agissant des études préalables, certains projets
peuvent effectivement être autorisés en imposant une étude
qui déterminera leurs conditions de réalisation, d’utilisation
ou d’exploitation (T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne d’Agde,
n° 95-2192). Cette étude devra être considérée
comme une règle de construction et son application laissée
à la charge entière des constructeurs.
Par ailleurs, il n’est pas interdit au préfet de simplement
recommander la réalisation d’une étude préalable
à l’implantation d’équipements en zone inondable,
dans la mesure où une telle étude, sans être opposable
dans le cadre d’une demande de permis de construire, peut en revanche
être rendue obligatoire comme condition subordonnant la délivrance
du permis au titre de l’article
R. 111-2 du code de l’urbanisme (T.A.
Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense
de l’environnement, n° 00-3799).
En revanche, la production d’une étude non prévue
par les textes ne pourra pas être exigée à l’appui
d’une demande d’autorisation, et notamment d’un permis
de construire pour lequel les pièces à fournir sont limitativement
énumérées [voir
fiche 25 : Permis de construire].
- enfin, il n’est pas possible de recourir à un règlement
« alternatif » qui aurait pour objet d’ouvrir à
la construction dans le futur, sur production de justifications (études,
travaux de protection...), des terrains qui doivent être classés
comme inconstructibles dans le P.P.R. approuvé (T.A. Versailles,
20 nov. 2001, Assoc. Union Oise 95, n° 98-5491 : en l’espèce,
le juge administratif a censuré le zonage du P.P.R. autorisant
d’importants remblais dans des zones d’expansion des crues
sous réserve de la production d’études hydrauliques
démontrant l’absence d’aggravation des risques).
II. - MESURE DE PREVENTION, DE PROTECTION ET
DE SAUVEGARDE
Selon l’article
L. 562-1-II-3° du code de l’environnement, un P.P.R. peut
définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde
dans les zones dites de danger et les zones dites de précaution.
Ces mesures peuvent être mises à la charge des collectivités
publiques dans le cadre de leurs compétences, et des particuliers.
A. - Types de mesures susceptibles d’être
prescrites
Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde, particulièrement
conçues dans l’objectif de préserver des vies humaines,
peuvent viser l’amélioration de la connaissance des phénomènes
(études, surveillance…), prévoir la réalisation
ou le renforcement de dispositifs de protection passive ou tendre à
la maîtrise ou la réduction de la vulnérabilité
des personnes (mesures d’information ou de signalisation préventive,
amélioration des réseaux d’évacuation et d’accès
des secours…).
Ces mesures peuvent intéresser aussi bien les projets de constructions,
d’aménagements ou d’activités futurs que les
biens ou activités existants.
L’article
4 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 énumère
un certain nombre de mesures qu’un P.P.R. peut définir sur
ce fondement. Un P.P.R. peut notamment :
- définir les règles relatives aux réseaux et infrastructures
publics desservant son secteur d’application et visant à
faciliter les éventuelles mesures d’évacuation ou
l’intervention des secours.
- prescrire aux particuliers (personnes privées, aménageurs)
et à leurs groupements (dont les associations syndicales) la réalisation
de travaux contribuant à la prévention des risques et leur
confier la gestion de dispositifs de prévention des risques ou
d’intervention en cas de survenance des phénomènes
considérés.
A ce titre, les mesures pourront définir des moyens légers
de sauvegarde et de protection (barques, moyens d’étanchéité
et de surélévation des équipements pour les inondations
par exemple) ou renvoyer à un plan de secours spécialisé
existant ou à établir.
- subordonner la réalisation de constructions ou d’aménagements
nouveaux à la constitution d’associations syndicales chargées
de certains travaux nécessaires à la prévention des
risques. Les travaux peuvent consister en l’entretien des espaces
et, si nécessaire, en la réalisation, la gestion et le maintien
en condition d’ouvrages ou de matériels.
L’article
L. 562-1-IV du code de l’environnement précise que, lorsque
les mesures concernent des terrains boisés et qu’elles imposent
des règles d’exploitation forestière ou la réalisation
de travaux de prévention concernant les espaces boisés mis
à la charge des propriétaires et exploitants forestiers,
ces mesures sont prises conformément aux dispositions du titre
II du livre III (défense de la forêt et lutte contre les
incendies) et du livre IV (restauration des terrains en montagne) du code
forestier [voir fiche 34
: Incendie de forêt].
Ces mesures n’ont pas à figurer systématiquement
dans les P.P.R. : l’autorité administrative dispose de la
faculté de choisir les mesures qui lui apparaissent les plus appropriées
pour faire face aux risques identifiés (T.A.
Grenoble, 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351), et aucune
disposition législative ou réglementaire n’impose
à cette autorité de prévoir des travaux d’aménagement
destinés à soustraire à l’action des eaux les
constructions présentes sur des parcelles classées en zone
« rouge » inconstructible du PPR (T.A.
Pau, 1er avr. 2004, M. Grégoris, n°02947).
En revanche, l’absence de dispositions de nature à supprimer
ou à limiter un risque dont le rapport de présentation a
fait mention entraîne l’annulation de l’arrêté
approuvant le P.P.R. (T.A.
Nice, 5 fév. 2002, Assoc. « Auribeau Demain » et autres,
n° 00-1858 sol. confirmée en appel : C.A.A.
Marseille, 19 mai 2005, Min de l’écologie et du développement
durable, n° 02MA01244 ; T.A.
Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines n° 02-336 ,
: annulation du P.P.R. dans un premier temps en raison de l’omission
d’une telle mesure mais solution infirmée en appel car l’omission
n’était finalement pas avérée
C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004, Min. de l’écologie
et du développement durable, n° 03NT00220).
B. - Mise en œuvre des mesures prescrites
Selon l’article
L. 562-1-III du code de l’environnement, les mesures de prévention,
de protection et de sauvegarde peuvent être rendues obligatoires
en fonction de la nature et de l’intensité du risque dans
un délai maximal de 5 ans. Le P.P.R. doit, dans ce cas de figure,
déterminer dans quel délai ces mesures devront être
prises.
Le juge administratif vérifie que le P.P.R. mentionne ce délai
dont l’omission est susceptible de conduire à l’annulation
du plan (T.A.
Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines, n° 02-336
: annulation du P.P.R. dans un premier temps en raison de cette omission
mais solution infirmée en appel car le délai avait bien
été mentionné C.A.A. Nantes, 28 déc. 2004,
Min. de l’écologie et du développement durable, n°
03NT00220).
Ce délai est toutefois variable dans la mesure où il peut
être réduit en cas d’urgence. Tel est le cas notamment
lorsqu’un risque d’avalanche en raison de sa nature, de son
intensité et de son imprévisibilité fait peser un
risque important pour les occupants de certains bâtiments. Il existe
une situation d’urgence permettant au préfet de prescrire
une interdiction d’occupation périodique des bâtiments
ainsi exposés (T.A.
Grenoble 31 oct. 2003, M. et Mme Meallet, n° 00-351).
Le préfet doit s’assurer de la réalisation des mesures
prescrites et, à défaut de mise en conformité dans
le délai prescrit, il peut ordonner la réalisation de ces
mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de
l’utilisateur.
Ces mesures ne peuvent être exécutées d’office
qu’après une mise en demeure du préfet restée
sans effets (III
de l’art. L.562-1 du code de l’environnement).
III. - MESURES APPLICABLES AUX BIENS ET ACTIVITES
EXISTANTS
Un P.P.R. peut, selon l’article
L. 562-1-II-4° du code de l’environnement, définir
des mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation
ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis
en culture ou plantés existants à la date d’approbation
du plan.
A. - Types de mesures susceptibles d’être
prescrites
Les mesures applicables aux biens et activités existants imposent
aux propriétaires, utilisateurs ou exploitants concernés
de prendre des dispositions d’aménagement, d’utilisation
ou d’exploitation conformes aux objectifs de prévention des
risques et plus particulièrement de réduction de la vulnérabilité.
Elles visent ainsi, en premier lieu, à adapter les biens ou activités
en vue d’y réduire la vulnérabilité des personnes
(création d’espaces-refuges et d’issues de secours,
travaux de confortement du bâti et de consolidation d’ouvrages
de protection…), mais également à limiter les dommages
aux biens ou à l’environnement et à faciliter le retour
à la normale après sinistre (choix de matériaux adéquats,
surélévation des circuits et compteurs électriques,
arrimages des citernes de produits polluants etc.).
Ces mesures peuvent s’appliquer à tous types de bâtiments,
d’ouvrages, d’activités industrielles, commerciales,
de loisir ou d’espaces agricoles et forestiers.
Il est ainsi possible, dans le cadre d’un P.P.R., d’imposer
à certains ouvrages d’art, ouvrages en rivière, remblais
existants qui perturbent l’écoulement ou le stockage des
eaux de crue, tous travaux consistant à réduire les risques
en amont comme en aval de ces ouvrages.
B. - Mise en œuvre des mesures
Les conditions de mise en œuvre des mesures portant sur les biens
et activités existants sont identiques à celles relatives
aux mesures de prévention, de protection et de sauvegarde évoquées
précédemment (voir ci-dessus) s’agissant des délais
et des pouvoirs du préfet destinés à garantir le
respect de ces dispositions.
L’article
5 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 fixe en outre
deux limites aux mesures susceptibles d’être imposées
sur les biens existants :
- le plan ne peut pas interdire les travaux d’entretien ou de gestion
courants des bâtiments existants sauf s’ils augmentent les
risques ou en créent de nouveaux ou conduisent à une augmentation
de la population exposée (C.A.A.
Marseille, 1er juill. 2004, Mme Marguerite X, n° 00MA01725) ;
- les travaux de prévention imposées à des biens
construits ou aménagés conformément au code de l’urbanisme
devant porter sur des aménagements limités (en application
du V de l’article L. 562-1 du code de l’environnement) doivent
avoir un coût inférieur à 10 % de la valeur vénale
ou estimée du bien à la date d’approbation du plan.
A cet égard, aucune disposition légale ou réglementaire
n'impose, dans le cadre de l’élaboration du P.P.R., le chiffrage
des ces travaux, ni celui de la valeur vénale des biens concernés
: le contrôle de cette limitation du coût des aménagements
est effectué à l’occasion des prescriptions individuelles
(T.A.
Melun, 1er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747).
En outre, ces mesures applicables aux biens existants, au nombre desquelles
il a été jugé que figurait le cas de leur reconstruction,
ne peuvent pas, contrairement aux interdictions et conditions prescrites
pour la réalisation des projets nouveaux, être rendues opposables
immédiatement sur le fondement de l’article L. 562-2 du code
de l’environnement (T.A.
Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine,
n° 03-1841 ; T.A.
Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832) [voir fiche
9 : Application anticipée des dispositions du projet de P.P.R.]
|
